在过去的千年发展目标的构建进程中，联合国并没有建立起私营部门与发展议程的框架。私营部门被主要认为是发展议程的边缘者，主要扮演投资者的角色。^[13]但是随着国际形势的变化，私营部门明显增加了它对发展中国家的影响，私营部门对发展目标实现的潜在作用与贡献也在逐步演变。围绕私营部门作用的整个话语不再仅仅集中在筹资与投资，国际社会越来越承认，为处理全球、多层次和跨部门的问题，所有利益攸关方的资源和专业都需要。^[14]

（一）私营部门从发展议程的边缘者成为发展议程的重要力量

事实上，在千年发展目标中，仅仅在目标8中提及号召与私营部门在信息与通信上合作。但是，新的2030年可持续发展议程明显不同，它肯定了私营部门在社会、经济发展和环境保护等各方面的作用。2015年联合国发展峰会通过的成果文件《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中第67段明确提出，“我们承认有多种多样的私营部门，包括微型企业、合作企业和跨国公司。我们呼吁所有企业利用它们的创造力和创新来应对可持续发展的挑战。”^[15]2030年可持续发展议程中有目标8“促进持久的、包容的和可持续性的经济增长，促进实现充分和生产性就业及人人有体面工作”；目标9“建造有抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新”；目标12“采用可持续的消费和生产模式”中“鼓励各个公司，特别是大公司和跨国公司，采用可持续的作用，并将可持续性信息列入它们按期提交的报告”；目标17“加强执行手段，恢复可持续发展全球伙伴关系的活力”等。这些目标都与私营部门密切相关，因为如果没有强劲的企业，生产性就业、体面工作、可持续工业化和可持续发展伙伴关系都是不可能产生的。^[16]

相关的联合国文件也见证了私营部门在发展议程中地位的变迁。2002年可持续发展世界首脑会议达成的《约翰内斯堡宣言》首次提出了私营部门使命的重要性，指出私营部门，包括大小公司在经营合法活动中，有义务为发展公平和持续的社会作出贡献，但是其表述很简单，是泛泛而谈。2011年经合组织发展援助委员会于釜山召开的“第四届援助有效性高级别论坛”承认了私营部门的贡献，为私营部门深化其在发展政策中的作用提供了机遇。^[17]2012年在里约热内卢召开的联合国可持续发展大会成果文件《我们期望的未来》明确私营部门对经济增长、减少贫穷、促进可持续发展等方面的重要作用，提出私营部门可借助公私伙伴关系这一重要工具积极参与可持续发展，强调了企业社会责任和企业可持续性报告的重要性。^[18]在随后的可持续发展目标构建进程中，联合国和各国政府都预见了私营部门作用的加强，充分关注私营部门，这也标志着私营部门地位发生变化。2013年5月联合国发展议程高级别名人小组报告《新型全球伙伴关系》强调全球合作关系是新发展议程的核心部分，私营部门是重要利益攸关方，是推动经济增长必不可少的合作伙伴。2015年第三次发展筹资问题国际会议形成的《亚的斯亚贝巴行动议程》强调了联合国全球契约所倡导的负责任的商业和投资做法的重要作用，并邀请工商企业运用其创造力和创新解决可持续发展挑战。^[19]2015年9月联合国发展峰会成果文件《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》确认私营部门在可持续发展议程中的重要作用，强调企业商业活动、投资和创新，是生产力、包容性经济增长和创造就业的主要动力。^[20]

（二）私营部门地位提升的重要动因

私营部门在发展议程中地位的提升不仅是国际筹资体系变革，更是私人资本变化的必然结果，也是2030年可持续发展议程中的变革性目标的根本需求与要求。

1．国际筹资体系的变革尤其是私人资本的大幅增长促进私营部门在国际发展合作中作用加大

自2000年以来，国际形势发生很大变化，尤其是2008年全球金融危机和全球公共财政紧缩使得国际发展合作面临政治意愿下降、发展资源短缺的挑战，国际发展筹资体系发生重要变革：传统的官方发展援助在国际发展合作中所占份额逐年下降，而私营部门提供的私人资金却在逐渐增加，成为重要的发展筹资来源。(www.daowen.com)

具体来看，发达国家自2008年后始终未从金融危机中恢复，而在新兴市场，经济基础设施方面的投资需求巨大，但是这些国家亦表现出增长放缓的趋势。相反，私人资本在迅速发展。过去10年，流向发展中国家的国际私人资本增长了三倍，出现强劲上升趋势，从2005年的1 557亿美元（图4-1），上升至2013年的3 277亿美元。^[21]2013年，流入发展中国家的外国直接投资总额达7 780亿美元，超过了流入发达经济体的外国直接投资。同时，来自个人和住户的私人跨界转账也大幅增长。据统计，2013年，移民将约4 040亿美元汇往发展中国家。此外，个人、基金会和其他社会组织对发展中国家的资助也在加大。2013年它们对发展中国家的慈善资助约为600亿美元。^[22]《世界投资报告2014》指出跨国公司的现金持有约为5万亿美元，主权财富基金资产目前已超过6万亿美元，而在发达国家注册的养老基金已达到20万亿美元。^[23]私人资金的庞大规模迫使所有行为体更加关注它们在发展合作中的重要作用。

图4-1　2000—2011年私人资金流动情况

·资料来源：经济合作与发展组织（经合组织）发展援助委员会统计数据以及世界银行关于移民和汇款的数据。

2．全面和变革的可持续发展目标也要求私营部门地位发生变化

虽然千年发展目标很大程度上被认为成功动员了国际社会支持根除贫困、改善初等教育和处理传染性疾病等问题，但千年发展目标仍然是一个有限的议程。例如，八个千年发展目标都没有考虑到贫困和性别不平等的根源，没有考虑潜在的环境议题或发展的整体性，也没有专门处理经济发展的目标，它被认为是发展中国家要实现的目标。^[24]

而相较于千年发展目标，可持续发展目标在深度、宽度和适用范围等多方面都更有抱负。具体来说，千年发展目标主要关注社会议题，它将经济议题放在第二位，并没有考虑将私营部门作为发展合作体系的主要行为体。而且千年发展目标致力于实现若干范围相对较小的基本目标如消除极端贫困和饥饿、降低婴儿死亡率和提高产妇健康，而不是旨在建立一个可持续发展的动态进程。^[25]相较于千年发展目标，可持续发展目标是逻辑上的承接（从基本发展目标到基础广泛的可持续发展），但同时也是一项更具挑战性的任务。^[26]从目标深度来说，它旨在“不落下任何一个人”，意味着人们普遍获得食物、各级教育和健康医疗等；从目标宽度来说，它覆盖了发展的经济、社会和环境三个支柱，并延伸至新领域，如可持续农业、可持续生产和消费等；从目标适用范围来说，它旨在普遍运用，也即运用于所有国家；并且它们旨在增加全球公共产品的供给，如对抗气候变化等。^[27]因此，它们远远超越了千年发展目标的消除极端贫困和满足人的基本需求。它不仅需要解决变革的动力，如经济增长、就业和减少不平等等，还需要以万亿美元、十万亿美元计的融资，而私营部门正是推进这些变革的重要力量和融资的重要来源。

因此，相较于千年发展目标更关注政府部门和官方发展援助的重要性，可持续发展目标必然要求私营部门发挥更重要作用。^[28]