6.2.1　国企发展混合所有制适用性：宏观政策导向

根据中央有关国有企业发展混合所有制的文件，尤其是2015年9月发布的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，目前对于国有企业发展混合所有制适用性的宏观政策指导意见集中在以下几个方面：

①稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。

②有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范盈利模式。

——重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

——重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。

——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。

——核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

——国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

——对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

③引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

6.2.2　国企发展混合所有制适用性：理论分析框架

从国家宏观政策层面，似乎各类国企都可以发展混合所有制，其实这是一种误解，因为目前的国企类型并不纯粹，同一家国企可能同时跨越几种类型，就是说，既有公益功能也有盈利功能。因此，需要对不同类型国有企业是否适合发展混合所有制进一步做出客观分析。

在中央有关宏观指导政策的基础上，我们进一步尝试探索建立一个具体的国有企业发展混合所有制的分析框架图6-1，对国有企业发展混合所有制的适用性进行分析。在这个分析框架中，我们尝试建立一个包含盈利性和竞争性的双重维度指标，根据上述两个指标的特征来分析不同类型的国有企业是否适合发展混合所有制。

首先考虑的第一个指标是企业经营目标的盈利性。从国有企业的本质属性来看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是西方市场经济发达国家。在市场经济发达国家，国有企业是为了解决市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的。从这个意义上讲，国有企业的首要经营目标应该是提供纯市场机制做不到的公共服务或准公共服务，公共性是国有企业的本质属性。当然，我们并不认为国有企业就不能获得盈利，而是认为，相对于盈利性这一目标，国有企业更应该重视公共性。与此同时，不同类型国有企业对于盈利性的追求有所不同。当前，中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国仍然需要发挥国有企业的经济带动作用，这就意味着国有企业依旧要在一定程度上谋求利润，为国有资本提供相应的经济回报。

其次考虑的指标是所处行业的市场结构。根据经典市场经济理论，不同行业的市场结构决定了行业的市场竞争程度，而竞争程度与市场机制作用的发挥存在着密切的联系。竞争程度越高，市场机制就相应越完善，从而不太容易出现市场失灵，对国有企业的需求就越低；与此相反，垄断程度越高，市场机制就越容易失灵，对国有企业的需求就越高。

图6-1　国有企业混合所有制适用性分析框架

我们应用上述框架来分析混合所有制的适用性。一方面，混合所有制的方向是吸引民营资本进入。与国有资本不一样，民营资本则将追求盈利作为主要目标。从这个意义上讲，经营目标盈利性越强，与民营资本的追求就越加一致，从而更适合发展混合所有制。与之相反，盈利性越低，就越可能与民营资本的追求背道而驰，从而发展混合所有制的可行性就相对较弱。另一方面，国有经济的一个作用就是要弥补市场失灵，一般来说，竞争性越高，市场机制越有效，此时对国有经济的需求就比较小，从而混合所有制中国有经济比重就越低。在此基础上，我们将结合具体的行业特征来进一步探讨国有企业混合所有制的适用性。

6.2.3　公益性国企发展混合所有制的适用性分析

公益性行业主要是指直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施。公益性行业国有企业的现有分布来看，主要包括公共交通、邮政、环卫、公园、城市基础设施等。根据6.2.2提出的分析框架来讨论公益性行业国有企业发展混合所有制的适用性：

①从经营目标的盈利导向来看，公益性行业的作用是直接提供公共服务，保障社会福利最大化而非盈利，与此同时，公益性国企所提供的公共品大都需要财政补贴，不能实现资本增值，因此经营目标盈利性很低。根据前述混合所有制适用性的分析框架，经营目标盈利性指向越低，此时所有制形式中国有股份占比就越高，因此公益性国企的组织形式应该是以国有独资为主，甚至应该设置特殊法人，不适合发展混合所有制。(www.daowen.com)

②从所处行业的市场结构来看，公益性行业整体上具有较强的垄断性，因此应该以国有独资或国有控股为主，总体上不适合发展混合所有制。但是，从细分行业或细分环节来看，公益性行业的类别很多，差别较大，有些行业竞争性很低，如公共交通、公共环境卫生等，这些行业应该以国有独资为主，不适合发展混合所有制。但也有些行业则具有一定的竞争性，有些行业的部分环节具有竞争性，例如，邮政中的快递业务竞争性很强，而平信竞争较弱，前者就可以增加民资比重，适当发展混合所有制。再如，公共交通中的广告业务，竞争性也很强，也适合发展混合所有制。

6.2.4　自然垄断性国有企业发展混合所有制的适用性分析

自然垄断行业是指其主要业务具有规模经济效益，需要大规模固定资本投资，边际成本不断下降，具有网络效益的产业。从自然垄断性行业国有企业的现有分布来看，主要包括江河主干渠道、管道天然气、电网、热力供应、自来水、铁路运输等。根据6.2.2的理论框架，我们来分析自然垄断行业的国有企业是否适合发展混合所有制：

①从经营目标的盈利导向来看，由于具有规模报酬递增和成本递减的特征，且产品或服务是公众基本所需，因此其产品或服务应该按边际成本来定价。为了既最大限度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，市场经济发达国家一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚（或只能赚“小钱”），通过收支平衡来保证实现社会福利的最大化。而如果国家以外的其他经济主体进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致产品或服务的价格大幅度上升，进而影响消费者福利的提高。显然，这类国企不适合于发展混合所有制经济，而应该由国家独资经营，并以成本控制为主要评价指标。

②从所处行业的市场结构来看，自然垄断性行业整体上具有很强的垄断性，相应地容易出现市场失灵，此时通过国有企业来体现市场失灵情况下的政府干预，就具有较强的现实迫切性。因此，从所处行业的市场结构来看，自然垄断性行业也不太适合发展混合所有制经济，而应该以国有独资或者国有控股为主。但是，与公益性行业类似，自然垄断行业中的一些环节具有较强的竞争性，比如，自来水和管道天然气行业中的管道和设备生产、铁路运输行业中的机车生产、火车站建设等，这些环节都可以独立出来，发展混合所有制。

6.2.5　稀缺资源性国有企业发展混合所有制的适用性分析

稀缺资源是那些国内供给难以满足国民经济建设的需要，在很大程度上需要进口的自然资源。从稀缺资源性行业国有企业的现有分布来看，主要分布在重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等领域。根据6.2.2的分析框架，我们来分析稀缺资源行业的国有企业是否适合发展混合所有制：

①从经营目标的盈利导向来看，稀缺资源性行业的一个独到优势就是控制了市场急需的资源，从而具有很高的市场价值。从这个意义上讲，稀缺资源行业具有很好的盈利机会，从而对民营资本具有较强的吸引力。基于这个角度，稀缺资源行业国有企业是可以发展混合所有制，从而吸引民营资本进入的。但是，过度追求盈利可能导致本就稀缺的资源过快耗竭，而且可能导致严重的生态破坏，这种情况在很多国家都发生过，或者正在发生。也正因如此，很多发达国家对本国稀缺资源的开发征收高额的资源税，以防止过度开采和造成生态破坏，进而影响经济和社会的可持续发展。

②从所处行业的市场结构来看，稀缺资源行业天然具有较高的垄断地位，这与自然垄断行业是较为一致的，不过，相对于完全垄断而言，稀缺资源行业往往存在着多个企业，并且由于国际市场的存在，市场竞争仍然在制约着行业垄断，因此稀缺资源行业也是可以发展混合所有制的。不过考虑到稀缺资源行业在具体资源特性方面的差异，混合所有制的具体实现方式可能有所差异。由于民营资本的逐利性，越是稀缺的资源，就越应该保护，因此，发展混合所有制就越应该受到限制。

6.2.6　竞争性国有企业发展混合所有制的适用性分析

竞争性行业是指供求完全由市场机制发挥作用的产业，在这个领域内，每个生产者都以谋求利润最大化为目的，但没有哪一个参与者能够完全主宰该行业的市场价格。从竞争性行业国有企业的现有分布来看，主要包括一般制造业、房地产、一般服务业、建筑业等。我们仍根据6.2.2的分析框架，来分析竞争性行业的国有企业发展混合所有制的适用性。

①从经营目标的盈利导向来看，竞争性行业的企业必须完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为）。政府必须为各类企业创造公平的竞争环境，而不是强化国有企业和国有股东的控制力和影响力。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。因此，从经营目标的盈利导向来看，竞争性行业国有企业应该是发展混合所有制的重点领域，在具体实现形式上可以采用国有相对控股（民资参股）、民资相对控股、民资绝对控股等多种股权结构安排，衡量的主要标准是如何提高国有资本回报率。

②从所处行业的市场结构来看，竞争性行业在整体上不具有垄断，从而市场机制可以较为充分地发挥作用，价格信号的调节足以支撑市场的顺利运行，从而不存在明显的市场失灵的情况。此时，对政府通过国有企业来干预市场运行的需求也很弱，从而该行业中国有经济比重应该是处于较低位置，对于该行业的国有企业来说，相应的混合所有制安排中民资所占比例较高。

6.2.7　进一步分析

公益性国有企业、自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业属于合理垄断性国有企业，不能盲目发展混合所有制经济，但这三类合理垄断性国有企业中的竞争性环节是可以发展混合所有制的，不过应该剥离出来。这意味着，混合所有制经济只适合在竞争性领域推行，“一‘混’就灵”的观念是错误的。在竞争性领域，国有控股企业属于混合所有制企业，但已不是纯粹的国有企业，严格来说，将它称为国有企业是不太严谨的。因为企业存在多元股东，而不是国家一元股东，只不过国家股份居多数而已。至于国家没有控股而只是参股的企业，则更不能归属于国有企业范畴，只能纳入非国有经济或民营经济范畴。

既然只有竞争性国有企业才适合发展混合所有制，因此，国有企业准确分类是发展混合所有制的前提条件。然而，现实中的国有企业很复杂，很少有纯粹的公益性国有企业、自然垄断性国有企业、稀缺资源类国有企业和竞争性国有企业，这成为很多国有企业难以归类改革的借口，也成为盲目发展混合所有制的借口。其实，这种情况恰恰是需要改革的，即应该通过改革或重组做纯粹的国有企业，使不同类型国有企业符合自身的本质属性。如果让同一个国有企业既做公益又赚钱，目标的冲突将导致利益输送和腐败，最终可能哪个目标也实现不了。

当然，国有企业发展混合所有制，鼓励更多的非国有资本进入国有企业，可能会受到既有国有企业利益集团的阻挠。在一些本是竞争性的领域，长期以来的市场准入限制形成了庞大的国有企业利益垄断集团，它们对政府具有很强的谈判能力，可以利用自己掌握的信息（一般公众是难以得到这些信息的，如电信的成本）并利用舆论来为自己的垄断辩护（如借口国有资产流失），并且经常把本部门利益等同于国家利益，似乎取消了垄断就是损害了国家的利益。这些竞争性领域一旦放开，将意味着既有利益集团的垄断收益会大部分丧失，这对于拥有巨大游说能力的利益集团来说，是很难接受的。

越是垄断程度高的行业，既有利益集团越不愿意民资进入，即使迫于政策压力，也可能是摆摆样子，在无足轻重的领域开点“小口子”。诺贝尔经济学奖获得者希克斯曾说：“所有获取垄断利润的垄断者最愿意过平静的生活”，因为既有垄断者以外的经济主体进入，意味着既有垄断者“平静的生活”被打破，他们难以再依靠垄断（高价格、低服务）来获取高额利益，而是必须依靠竞争实力。另外，既有垄断者也会认为其他主体进入会参与“分蛋糕”，尽管实际上“蛋糕”会做大，但那要付出智慧和能力，这远不如“平静的垄断”来的轻松（高明华，2014）。

当然，也有另外一种可能，即进入国有企业的民资和既得利益集团合谋，制造新的行业垄断，此时国民福利仍存在被剥夺的风险。因此，国有企业发展混合所有制，不能仅仅满足于民资进入国有企业，而是放开行业限制，允许民资进入本属于竞争性行业的既有垄断行业，使民营企业直接与既有国有企业进行有效的和充分的竞争，由此才能打破利益集团的垄断，为非国有资本参与国有企业改组和改造，从而为健康发展混合所有制经济，扫清障碍。在行业竞争的压力下，既有国有企业将不得不主动发展混合所有制，以此来提升自己的竞争实力，而不至于在与行业内民营企业的竞争中“落败”。