（一）世界各国食品和保健品的行业标准

1.日本的银发食品安全立法

食品安全方面，日本是从治理环境污染入手的。首先，政府机构内设置了环保厅（2001年环保厅升格为环保部）来监督检测环境问题，这是一个重大的变化。针对环境污染问题而出台法律法规，进行各种各样制度的完善和强化也是这个时期一个突出的特征。1970年年末，日本国会召开了一次临时国会，在日本通称为“公害国会”，会议共通过了以环境保护为目的的14项法律和法规。应强调的是，日本的公害对策以及防治法，曾是以日本经济发展作为前提条件的，在这次国会上，这一前提条件被撤销了。在法律制度方面规定，引起公害的企业必须负担赔偿金、公害防治费等。公害限制和监督上升到空前严格的水平，这在促使企业将技术和资本转向防止公害方面起到积极作用。另外，日本还对1958年制定的《公共水域的水质保持法》和《工厂排污限制法》（统称为《水质2法》）进行了修改。同时又制定了《水质污浊防治法》。通过这些法律，环境保护的标准越来越明确和细致，废水的标准和限制废水的标准也越来越具体，从而起到了限制和禁止矿山以及工厂的排污行为的作用。在同一个时期，《农业用地、土壤污染防止法》（1970年）也出台了。在此法中对于镉、铜、砷等有害物质做了明确的规定和使用标准限制。《农业用地、土壤污染防止法》是为了在保护人体的健康同时又保护和维持农作物的生长繁殖环境和质量而制定的。1991年日本政府为了保护人的生命和健康，维持良好的生活环境，设置了土壤环境标准。2000年5月是日本从掠夺型、破坏型经济发展向循环型、节能型经济发展转变的一个重要历史节点——日本政府公布了《循环型社会建设推进基本法》，2000年被称为日本向循环型社会发展的元年[11]。

转基因食品方面，目前日本同时使用了安全证书和IP两种制度规制转基因产品，因此有必要进行进一步具体研究。日本是世界知名科技强国，农业占国民经济的比重较小且自给率低，在很大程度上依靠进口，所以日本是典型的转基因产品进口国。而日本又在政府机构厚生劳动省的协助下，形成了自己独树一帜却又环环相扣的可追溯管理体系。2001年，日本引入了转基因产品标识体系，并有两个法律系统和两个政府机构负责转基因食品的标识管理：（1）日本厚生劳动省执行《食品卫生法》，负责转基因产品的审批，向公众说明产品经过了安全评估，负责转基因产品的身份保存管理（IP，I-dentity Preserved）；（2）日本农林水产省执行日本农业标准，负责审批重组生物向环境中的释放。在这两个机构的管理下，《转基因食品标识法》主要通过IP身份保存系统和标签标识系统，初步建立了日本转基因产品溯源管理模式。IP身份保存以文档和证书的形式进行传递和可追溯[12]。

2.意大利的银发食品安全监管

根据意大利食品安全法律规定，食品分为原材料食品、生产食品、加工食品、进口食品和特殊食品。食品经营者包括原材料采集和供应者、食品生产加工者、仓储商、运输商、销售商和食品进出口商，必须事先获得行政许可，才可从事相关经营活动。原材料和添加材料的成分和来源，食品生产加工单位的卫生环境、机器设备，生产加工人员健康状况，生产和加工方式、条件、地点、时间，成分及加入的添加剂和化学物质等，均应事先向食品安全监管部门备案审查，并且保存相关文件以备随时检查、检测。检测的内容包括微生物安全检测、化学安全检测、动植物检验检疫检测、传染性物质安全检测（如核物质）等，检测极为严格。

在意大利，无论是本国的食品企业还是外国的食品企业，都必须建立食品质量和来源档案。由食品经营者自行建立和保管，食品监管部门随时检查。食品档案保存不完整、不准确的，经营者将被处以高额罚款，甚至受刑事处罚。生产和加工的产品，必须在外包装上准确、完整地标出生产加工者的名称、生产地点、生产时间和失效时间、化学成分等欧盟及意大利法律规定的内容。没有按照法律要求标识的产品，不可以出售。如果出售，该产品将被查封、没收，经营者被处以行政罚款，情节严重的还将被处以刑事处罚。特殊食品是指特殊人员食用的食品，主要指婴儿、儿童、孕妇、特殊体质人员、减肥人员等食用的食品。这些食品的生产加工、仓储保管、运输、销售、进出口均有更为严格的要求。意大利国家营养和饮食控制专门委员会专门负责对特殊食品的营养成分、添加剂、矿物质、化学成分、功效进行检测，发放特别许可证，实行更为严格的管理制度。

意大利特别注重加强食品经营者监管，具体要求如下。第一，食品经营者必须保证自己进口、生产加工、运输、仓储和销售的食品是安全的。根据《意大利消费者保护法》，投放市场的食品造成消费者人身损害的，所有相关经营者承担无限连带赔偿责任。第二，食品经营者对其生产加工或经手的产品有服从食品监管部门检查和配合食品案件调查的法定义务。第三，食品经营者的经营活动应保持透明性，发现食品存在安全风险时，负有紧急报告国家有关部门的法定义务。如果未报告或拖延报告，视情节将被处以行政罚款、刑事罚金或者以渎职罪起诉。第四，因食品质量问题造成人身损害的，食品生产、加工、销售等经营者负有食品与人身损害无因果关系的举证责任，如果食品经营者拒绝提供有关的证据，法院将对食品经营者作出不利的判决。因食品安全造成人身损害的，除非食品经营者可以证明是消费者自身过错或者存在法定的免责理由，否则均应承担赔偿责任。第五，食品经营者对不合格的食品应及时召回，并自行承担相关费用。如果食品经营者不履行上述五项法定义务，造成人员伤亡，有关责任人员和食品经营企业法定代表人，可能被起诉犯有渎职罪、过失伤害或者过失杀人罪[13]。

3.美国的银发食品安全机构设置(www.daowen.com)

美国食品安全与应用营养中心（CFSAN）是FDA六个分中心之一，也是FDA历史最为悠久的中心，执行联邦食物营养政策，坚持以消费者为中心的立场，通过确保国家食品供应安全、卫生、健康和标签正确，以及化妆品的安全和标签正确，在食品和化妆品的安全方面应用科学驱动的政策，保护和促进消费者健康。

CFSAN隶属于食品与兽药办公室，根据FDA2018财年预算，2016年CFSAN全职雇员人数实有1001人，2017年年末约1048人，除秘书及后勤人员外，还包括高度专业的专业人士，如化学家、微生物学家、毒理学家、食品技术专家、病理学家、分子生物学家、药理学家、营养学家、流行病学家、公共卫生学家、数学家、卫生工作者、医生和兽医等。

CFSAN设有12个办公室，分别为：中心主任办公室、行政管理事务办公室、分析与推广办公室、食品安全办公室、化妆品和色素办公室、监管科学办公室、食品添加剂安全办公室、合规办公室、应用研究和安全评估办公室、监管政策和社会科学办公室、营养与食品标签办公室和膳食补充剂办公室。其中，膳食补充剂办公室于2015年12月21日从营养与食品标签办公室中脱离出来，成立独立的办公室，意味着膳食补充剂在美国监管机构中的地位提升[14]。

（二）我国银发食品和保健品的行业标准

在立法上，《中华人民共和国食品安全法》由全国人民代表大会常务委员会于2009年2月28日发布，自2009年6月1日起施行，2015年4月最新修订。自2015年新《食品安全法》出台后，配套的《保健食品监督管理条例》至今未出台。对保健食品违法违规案件只能依据2007年发布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进行查处。可见，食品安全法律体系的完善迫在眉睫。

在具体监管制度上，我国没有专门机构对食品添加剂的知识进行正确引导与宣传，既不利于公众对食品添加剂的准确认识，也容易出现“食品添加剂”与“食品非法添加”在概念上的混淆，当食品非法添加引发食品安全问题后，致使社会不良影响扩大化。标签是消费者选择辨识食品的主要途径，我国在食品标签管理方面较薄弱。除了关于食品标签管理的安全标准外，没有专门针对食品标签的研究部门和监管部门，标签不规范、误导消费者现象普遍存在。倘若发现保健品相关的虚假广告，相关部门通常只要求商家停止刊登宣传；若发现产品质量不合格，通常只要求生产商停业整顿，对产品做下架、停售和少量罚款等处理，少有大规模的产品召回，也少有取消产品批准文号并吊销生产许可的严重处罚。正是因为我国对保健品违规的惩处力度不足，才使得越来越多不法商家唯利是图，肆无忌惮生产不合格保健品。

在监管机构上，我国食品添加剂、食品新原料及食品相关产品的安全性审查由卫生部门管理，生产由质监部门管理，而食品成品的流通销售由食药部门管理。我国没有对食品添加剂实行综合管理，食品安全监管更多依赖于行政部门，政策法规的制定由行政部门主导，监管行为的确立由行政部门提出，技术机构只能起到辅助作用，不能起决定性作用。此外还存在食品安全技术机构数量少，技术力量储备不足，科技人力资源有所欠缺，经费投入不足等问题。我国现有食品安全相关技术机构，分布在各个部门，力量相对分散，而且建设起步较晚，正处于发展初期阶段，技术能力水平远不能满足日益严峻的食品安全监管需求。如隶属于原质检部门的国家食品安全危害分析与关键控制点应用研究中心2006年才组建，隶属于原卫生部门的国家食品安全风险评估机构2011年才成立，隶属于原食药部门的保健食品审评中心2014年后才陆续新增了食品许可指导、特殊医学用途配方食品及婴幼儿配方乳粉产品配方的技术审评职能。