1.农地所有权的性质及土地制度变迁的方式不同

巴西农地高度集中的状况贯穿了巴西几百年的历史，社会的发展变化没有给土地由少数私人占有的情况带来根本性的转变；与这种不合理的大地产制相伴产生的是少数富人生活的极度奢侈，而广大农民却极度贫困，农村中的贫富分化状况极为严重；大片土地被闲置，土地利用率很低。巴西历史上没有发生过强制性的土地制度变迁，也没有制定或实施过完整的土地法，政府虽然制定和实施过一些土地改革法案，但由于大庄园主的极力阻挠，成效甚微，广大无地或少地农民的土地诉求依然无法得到满足。因此，寄希望于代表大地产主利益的政权当局实施彻底的土地改革，满足广大农民的土地诉求，不啻与虎谋皮，贫苦农民获得土地的愿望只能是一次次落空，农民争取土地权益的斗争也不会停止，土地问题也必然会成为巴西现代化进程中的主要制约因素之一。

新中国成立以来的农地所有权性质和土地制度变迁方式与巴西的情况有很大差异。首先，中国20世纪50年代的土地制度改革，从制度变迁的方式来看是一次强制性的制度变迁，长达两千多年的封建剥削的土地制度被彻底摧毁，广大农民获得了土地，实现了“耕者有其田”。尽管在随后的互助组、初级社、高级社和人民公社化运动中，中国农地制度几经变迁，但农地所有权始终保持着农民集体所有或国有的性质，农民始终是其耕种的土地的法律上的所有者，只是在种什么、种多少、如何种和为谁种等方面，农民的权利由于极左思想的影响而大打折扣。其次，改革开放初期的农地制度变迁则体现出诱致性制度变迁的特征。农地集体所有集体统一经营所体现的低下的制度绩效，使农民在这种制度安排下无法得到获利机会，必然引起广大农民自发的需求诱致性制度变迁的冲动。这种冲动于1978年12月在安徽省凤阳县小岗村爆发出来，以严俊昌、严宏昌为代表的18位小岗村农民，自发地将土地分成小块交给农民家庭经营，掀起了农地家庭联产承包责任制兴起的序幕。不过，通过这次农地制度变迁，农地所有权仍然属于农民集体所有，农民获得的只是农地的承包经营权或使用权。在随后的历史进程中，尽管工业化城市化引致的农地非农化使农民的土地权益遭受损失，但农地制度变迁依然是朝着有利于增加农民土地权益的方向迈进的。正如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。

2.农地制度变迁的诉求不同

新中国成立以来的每一次农地制度变迁都在不同程度上体现了对公平与效率的诉求。第一次农地制度变迁所形成的农民土地所有制，调动了农民生产积极性，具有很强的激励机制，制度变迁效率与农村土地利用配置效率都较高，同时平均分配土地，照顾了农村土地的社会功能，公平程度也高。但从发展的眼光看，这种土地制度安排必将导致土地兼并，两极分化，最终牺牲公平，进而牺牲效率。因此，无论是基于效率角度还是基于公平角度而言，农民土地所有制都有进一步变迁的必要。第二次农地制度变迁是通过互助组、初级社、高级社、人民公社这一合作化运动把农民土地所有制变革为土地集体所有、集体统一经营的制度。从效率角度看，土地集体所有、集体统一经营制度，因存在劳动上“大呼隆”、分配上“大锅饭”等现象，监督、组织成本极高而又缺乏激励机制，是一种效率极其低下的制度安排。从公平角度看，该制度是一种看似公平，实际上并不公平的产权制度安排。因为，第一，在农村人民公社制度内部，虽然形式上提倡按劳分配，但在实际政策及其执行中，基本上是无差别或少差别的平均主义分配。其结果是“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，少劳者侵占多劳者劳动成果的现象普遍存在，这对多劳者是极不公平的。第二，在农村人民公社制度外部，即在人民公社与国家的关系问题上，国家通过工农业产品价格剪刀差，即通过行政与政策的超经济强制手段与办法，压低农产品价格，将农民的收入转化为工业、城镇的收入。这也是对农村和农民的严重不公平。第三，国家还通过严格的户籍制度，对城乡居民进行身份区分，几乎是绝对限制农民向城镇转移，限制农民身份转变为城镇居民身份。这种城乡隔离政策从根本上剥夺了农民的择业自由，更是对农民的极端不公平。因此，土地集体所有、集体统一经营制度可以说是一种公平与效率皆失的农地制度安排，家庭联产承包责任制取而代之具有历史必然性。第三次农地制度变迁所形成的我国现行农地制度——土地集体所有、家庭联产承包经营责任制，一直在努力寻求公平与效率的最佳结合点。但随着改革的深入和市场经济的发展，家庭联产承包经营责任制这一我国现行农地制度的问题和深层矛盾已日渐显现出来，这些问题和矛盾，本质上都是公平与效率的博弈。^[47]

巴西农地制度变迁的主要诉求则是如何解决土地分配的公平问题。解决无地农民的土地问题，是贯穿巴西现代化进程的重大社会经济问题之一，巴西土改的首要任务就是改革高度集中的大地产制，将大地产主占有的、长期闲置不用的大片土地通过法律形式转入无地农民手中，从根本上改变农村土地分配不合理的现象。也就是说，巴西农地制度变迁的主要诉求是解决土地分配的公平问题。

3.农地制度变迁的制度绩效不同

中国城市化进程中的农地制度变迁，总体上体现出了较高的制度变迁绩效，尤其是新中国成立后的第一次农地制度变迁形成的农民土地所有制和肇始于1978年底的第三次农地制度变迁形成的土地家庭承包制，都极大地调动了广大农民的生产积极性，制度变迁绩效和农地配置效率也都大为提高。尽管中国现行农地制度安排存在这样或那样的缺陷，但是，农地集体所有家庭承包经营这种制度安排，使得中国在30多年的高速发展中能保持相对稳定，因为拥有一亩三分地的数量庞大的农民工一旦在城里失业，还可以回乡种地以维持基本生活。这也是在中国城市里看不见贫民窟的主要原因。

巴西的土地改革可以说是步履艰难，农地制度变迁绩效不显著。土地占有严重不平等，造成大量无地农民，这是催生城市贫民窟的一个主要原因。巴西历史上是大地产土地制度，绝大部分土地一直为少数大地主所控制，一直没有进行过彻底的土地改革。农村中小农户和无地农民处境艰难，导致大量无地农民向城市流动迁移。由于他们在农村丧失了土地，这种流动是单向的，不可能再回流农村。这种流动虽然推动了工业的发展，但因超过城市工业发展提供的就业机会，一些人就由农村的无地农民转而成为城市的公开失业或隐蔽失业的贫困群体，他们大部分住在贫民窟，即“法维拉”（favela），也就是临时搭建的简陋住房的集中地。根据巴西地理统计局的界定，贫民窟是指50户以上的人家汇住一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地、缺乏主要卫生等服务设施的生活区。1987年巴西全国约有2500万人居住在贫民窟，还有加剧发展的趋势。据2000年的人口普查，巴西有贫民窟3905个，比1991年增加717个。贫民窟遍及巴西所有的大城市，现在已发展到中等城市。^[48]

巴西的经验教训提醒我们，城镇化能否健康发展，与农村的土地制度关系很大。巴西大量农民因土地被大地产主兼并而破产，不得不流入城市，被排挤出土地的农民数量远远超过城市就业能力的增长。一些人进了城，没有工作，又无法退回农村而变为城市贫民。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。外出务工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍然是农民维持生计的最后一道防线。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前，要保留这部分农民的土地承包权，让农民在城乡之间“双向流动”，有助于防止大量的无地农民集中于城市，形成贫民窟，产生严重的社会问题。应当明确，在目前的发展阶段，土地作为农民生存保障资料的功能将在很长时期内存在，要充分认识农村土地使用权流转和集中的长期性。农民土地承包经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，不能拔苗助长。农村劳动力在城乡之间“双向流动”的特点在相当长的时期内也不可能改变，从而稳定农村土地承包经营权的政策也就不可动摇。

【注释】

[1]温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化.财经界，2015（7）.

[2]洪涛，丁兰.城市化过程中的农地制度改革.土地利用的城乡统筹和区域统筹——2007中国科协年会8.3分会场论文集，2007-09-01.

[3]刘红岩.城镇化进程中土地制度改革的境外经验与启示.国家行政学院学报，2013（6）.

[4]陈卫，何如海，王超.农村土地制度改革的国际比较.世界农业，2014（3）.

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[6]乔桂银.印度、日本农地制度与我国农地制度改革.未来与发展，2009（8）.

[7]王世元.新型城镇化之土地制度改革路径.北京：中国大地出版社，2014：199.

[8]王珺.英国耕地保护及对我国城市边缘区耕地保护的启示.今日南国，2009（6）.

[9]刘晓田.城市化进程中的土地集约利用问题研究.中国海洋大学博士学位论文，2010.

[10]C.Badgley.The farmer as conservationist.American Journal of Alternative Agriculture，2003，18（4）：206-212.

[11]朱小波，周宇霆.中外城市化过程中土地利用模式比较研究——从土地利用与保护政策的角度.现代物业·现代经济，2013（11）.

[12]诸大建，刘冬华.管理城市成长：精明增长理论及对中国的启示.同济大学学报：社会科学版，2006（17）.

[13]朱小波，周宇霆.中外城市化过程中土地利用模式比较研究——从土地利用与保护政策的角度.现代物业·现代经济，2013（11）.

[14]李杰，张光宏.农村土地制度与城镇化进程：制度变迁下的历史分析.农业技术经济，2013（2）.

[15]王勇辉，等.农村城镇化与城乡统筹的国际比较.北京：中国社会科学出版社，2011：40.

[16]王勇辉，等.农村城镇化与城乡统筹的国际比较.北京：中国社会科学出版社，2011：50.

[17]王勇辉，等.农村城镇化与城乡统筹的国际比较.北京：中国社会科学出版社，2011：226，228.

[18]朱昌利.印度的土地改革——发展中国家土改的一种模式.南亚研究季刊，1989（2）.

[19]温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化.财经界，2015（7）.(www.daowen.com)

[20]曾宪明.我国现行农地制度安排对城市化进程的制约因素分析.生产力研究，2006（7）.

[21]盛洪.制度应该怎样变迁——中英土地制度变迁比较.学术界，2014（12）.

[22]李杰，张光宏.农村土地制度与城镇化进程：制度变迁下的历史分析.农业技术经济，2013（2）.

[23]曾宪明.我国农地制度的变迁轨迹及其现实功用.改革，2010（2）.

[24]王世元.新型城镇化之土地制度改革路径.北京：中国大地出版社，2014：46.

[25]王世元.新型城镇化之土地制度改革路径.北京：中国大地出版社，2014：196.

[26]新玉言.国外城镇化——比较研究与经验启示.北京：国家行政学院出版社，2013：114-115.

[27]曹俊杰，王学真，高峰.资源丰缺度不同国家的农业现代化模式之比较.宁夏社会科学，2010（4）.

[28]查伟伟.新圈地运动研究.广州：暨南大学博士学位论文，2010.

[29]查伟伟.新圈地运动研究.广州：暨南大学博士学位论文，2010.

[30]唐敏.土地管理改革新方向.瞭望新闻周刊，2006-09-18.

[31][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：144.

[32]查伟伟.新圈地运动研究.广州：暨南大学博士学位论文，2010.

[33]马克思.资本论：第3卷.北京：人民出版社，1975：856.

[34]董栓成.中国农村土地制度改革路径优化.北京：社会科学文献出版社，2008：69-72.

[35]王苏彬.中日农村土地制度改革比较研究.中国土地，2009（5）.

[36]康涛.中印农村土地制度改革比较分析——对中国农村土地制度改革的启示.理论与改革，2012（2）.

[37]康涛.中印农村土地制度改革比较分析——对中国农村土地制度改革的启示.理论与改革，2012（2）.

[38]康涛.中印农村土地制度改革比较分析——对中国农村土地制度改革的启示.理论与改革，2012（2）.

[39]康涛.中印农村土地制度改革比较分析——对中国农村土地制度改革的启示.理论与改革，2012（2）.

[40][印]阿马蒂亚·森，让·德雷兹.印度：经济发展与社会机会.黄飞君，译.北京：社会科学文献出版社，2006：101.

[41][美]迈克尔·P.托达罗.第三世界的经济发展.印金强，赵荣美，译.北京：中国经济出版社，1993：175.

[42]王琢.中国农村土地产权制度论.北京：经济管理出版社，1996：1.

[43]韩俊，等.巴西城市化过程中贫民窟问题及对我国的启示.中国发展观察，2005（6）.

[44]唐志军.为什么中国的农民这么穷，http：//business.sohu.com/20121218/n360791093.shtml.

[45]唐志军.为什么中国的农民这么穷，http：//business.sohu.com/20121218/n360791093.shtml.

[46]国土资源部代表团.“拉美现象”下的土地问题：巴西阿根廷访问考察报告.中国土地，2007（6）.

[47]曾宪明.论我国现行农地制度中公平与效率的博弈.农村经济，2010（12）.

[48]韩俊，崔传义，赵阳.巴西贫民窟对中国城市化的启示.瞭望新闻周刊，2005（28）.