1.中国和巴西农地制度变迁的首要任务，都是要变革严重阻碍生产力发展的极不公平的土地占有制度和土地收益分配制度，以实现“耕者有其田”的农地产权制度，从而充分调动农民的生产积极性，推动农业发展

在半殖民地半封建的旧中国，农村土地高度集中在封建地主、富农手中。占全国农村总人口10%左右的地主、富农，占有土地70%以上，而占全国农村总人口约90%的贫农、雇农、中农只占30%的土地。^[42]占地较多的地主、富农一般只经营其占地总面积30%以下的土地，其余约70%的土地都租给农民耕种，形成了高度集中的土地所有权和极其分散的租佃关系并存的格局。其中，占地最多的地主，一般并不经营土地，而是将土地出租给无地或少地的农民耕种。佃农租种地主和富农的土地，用自己的生产工具从事农业生产和经营，但要把土地收获物的一半或一半以上作为地租交给地主和富农。旧中国的地租通常有三种形式：实物地租、劳役地租和货币地租。实物地租是主要的地租形式，可分为定额和不定额两种。定额实物地租佃农一般要上缴收获物的50%～60%；不定额实物地租地主和佃户按一定比例对收获物分成，一般情况下地主分得四成至五成，有时也高达六成。旧中国不合理的封建土地制度造成了农业生产极其落后和农民生活极端贫困。因此，只有彻底废除封建土地制度，才能解放农业生产力，人民才有出路。

巴西历史上实行的是大地产土地制，绝大部分土地一直为少数大地主所控制，而广大农民只能在仅够维持基本生存的小块土地上耕作或作为无地劳动力在大庄园内干活。巴西战后一直没有进行过彻底的土地改革，这种极不平等的土地占有制一直没有发生多大变化。2003年巴西的土地占有结构是：面积低于10公顷的农户占全部农户的31.6%，他们的土地仅占全部土地的1.8%，而面积超过2000公顷的农户只占农户总数的0.8%，但他们的土地却占全部土地的31.6%（见表8-2），全国大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷。^[43]

土地是农民最基本的生活保障，大量无地及失地农民被迫流入城市，但城市无法提供相应的就业岗位，数量庞大的无地失地农民就变成了城市贫民，形成大量的贫民窟，成为一大社会问题。所以，进行彻底的土地改革，解决好农民的土地问题，一直是巴西现代化进程中需要迫切解决的重大问题。

表8-2　巴西的土地结构（2003年）

资料来源：韩俊，等.巴西城市化过程中贫民窟问题及对我国的启示.中国发展观察，2005（6）.

2.中国和巴西在农地制度变迁过程中，都经历了由轻视农民土地权益到注重农民土地诉求的过程

（1）中国城市化进程中农民土地权益的演变

新中国成立后，广大农民翻身做了主人，获得了梦寐以求的、完整的土地产权，实现了“耕者有其田”，即每个农民都拥有一份属于自己的土地。然而，经过互助组、初级社、高级社以及人民公社化运动后，中国基本上消灭了土地私有权，实现了土地的集体经营。在土地集中经营制度下，由于缺乏必要的产权激励和来自监督、考核量度上的信息问题，来自农业的产出比较低。而且，由于土地及依附于其中的资源共有（集体所有），加之缺乏土地流转和资源买卖市场，无法获取来自土地（资源）转入的收入。再加上工农业产品价格“剪刀差”，原本就很少的农业产出进一步被转移至工业和城市，从而使得农民更穷了。据经济学家的计算，在长达20多年的计划经济时期，由于“剪刀差”，通过价格渠道从农业部门创造的国民收入中转移出去的价值量高达4000多亿元，折合今天的价值则高达4万亿元以上。^[44]可见，中国的广大农民为国家的重工业优先发展等工业化战略做出了巨大牺牲，直到1978年十一届三中全会后家庭联产承包责任制的推行，农民才又重新获得了农地的绝大部分产权。

然而，改革开放以来，随着中国工业化尤其是城市化的加速发展，大量农地非农化导致农民对土地的各种产权也随之转移失去，农民土地权益受损主要表现为土地征收范围过大、土地征收补偿标准低，农民在失去土地的同时也失去了工作就业机会和长期的社会保障等，而且在整个土地征收过程中农民基本没有任何参与权，连仅有的被告知的权利往往也得不到保障，成为无土地、无工作、无社保的“三无农民”。仅仅在土地出让的收入分配上，农民作为一个整体也饱受亏待。自20世纪90年代中后期开始，出让土地成为许多地方政府充实财政的一个主要手段。而且，土地出让金年年增长，数量巨大。仅2011年，全国国有土地有偿出让收入就达29397亿元。据学者的加总计算，自2000年以来，中国的土地出让金高达13万亿元以上，如果进行复利计算，则可能超过20万亿元。然而，对于开发区的土地出让，地方政府基本上是以零地价或者接近零地价出让的，如果算上开发区的土地价值，则这个数字起码要翻一倍！也就是说，改革开放以来，所交易的土地总价值在今天至少值40万亿元。而农民从土地交易中所得到的可能不到1/4，即可能只有10万亿元。也就是说，农民因为土地交易，而损失了大概30万亿元。^[45]造成这一现象的根源在于，中国的《宪法》和《土地管理法》只规定了土地归国家和集体所有的原则，而根据该原则，国家可以随时出于国家利益需要征用集体所有的土地而无须征得农民个人的许可。加上集体所有制的载体在法律上也不明白，模糊不清，致使土地的集体所有制其实就变成了土地的基层政权所有制，即土地买卖由乡村两级机构决定。虽然《农村土地承包法》规定了土地处置权的转变必须经过法定的程序，但在实际操作中，农民对土地的处置基本上没有知情权，在土地流转和交易中也根本没有发言权。

大量失地农民的出现，对征地补偿不满而引发的农民群体性抗争事件，引起了党中央和国务院的高度重视，一系列惠农措施和旨在稳定和维护农民土地权益的政策相继出台，显示了政府对农民土地权利的高度关注和解决“三农问题”的决心。(www.daowen.com)

首先是实行工业反哺农业、城市支持农村的政策。随着工业化城市化的快速推进，中国政府在进入21世纪后实施了多项惠农政策，包括取消农业税，提供种粮和购置农具补贴，改善农村基础设施，规范农资市场，加强农村教育和医疗卫生，扶贫和促进农民收入持续增长。尤其值得关注的是农业税全面取消。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税。

其次是规范和推进农地确权登记发证工作，确保农民土地权益。2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部等四部委联合发布了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，就规范和推进农地确权登记发证工作提出了13条意见，核心是要明确农村集体土地确权登记发证的范围，依照物权法、土地管理法、土地登记办法等相关法规，开展农村集体土地确权登记发证工作，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体，并严格规范确认农民宅基地使用权主体，依法明确农村集体土地所有权主体代表。

最后是提出了农村土地改革的三条底线。土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线，是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

（2）巴西城市化进程中农民土地权益的演变

在现代化进程的早期阶段，尤其是在1854—1962年的100多年中，巴西历届政府均未制定过完整的土地法。至1947—1962年，各种政治力量虽然提出过45个关于土地改革的提案，但没有一个被议会和政府通过。1946年9月，巴西共产党的议员们在讨论制定新宪法时，提出了一项包括限制大地产的最高限额、土地的社会作用、分解大地产、用道路两边及其他荒地进行土改等4个方面的议案，但均被否决。广大农民的土地诉求一直未能得到满足，贫苦农民争取土地权利的抗争也从未停止过。

进入20世纪80年代以后，巴西政府重新审视农业和农村发展思路，以土地改革为核心，出台了一系列政策，尽量把农民稳定在土地上，防止农村人口向大城市的过度流动。新政策的核心，是在高城市化率基础上反哺农村、农业。

一是实施土地改革计划。1985年，新一届政府上台后，采取两大措施：一是给无地农民重新分配土地；二是鼓励农业发达地区农民到边远地区开垦荒地，扩大“农业疆界”。促进土地改革的主要途径是征收土地后分给农民。1995—2000年，巴西政府通过没收非法土地、收购土地、开垦新地等措施，向无地农民提供了1894万公顷土地和103亿雷亚尔的贷款，安置了48.2万农户。1999年，巴西政府成立“土地银行”，由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产。2000年，这类信贷额高达2.67亿雷亚尔，1.56万家庭从27.6万公顷土地中受益。然而，由于巴西土地高度集中，无地农民量大，加上近几年政府财政拮据，无力购买更多土地安置农民，土地改革进程不快。

二是实施家庭农业支持计划。该计划于1997年开始实施，有三项措施：（1）政府支持基础设施建设。主要是农村公共道路、电力和电信、水利、勘探、仓库的建设等。在部分地区，也对农民购置农业机械予以支持，大体上农民和政府各出一半资金。（2）农业信贷。给小规模农户提供低于商业贷款利率（17%）的贷款（2%～6%）。对到期不能按时还贷的，还可以考虑延期。（3）免费对农民和技术人员进行培训，免费提供各种病虫害防治技术资料，但种子、肥料等购买仍然是商业行为。

三是为农民建立社会保障体系。让农民能够享有与城里人同样的社会福利。农民只要每年按农产品销售额的2.1%缴纳社会保障金，就可以享受退休金、疾病和工伤事故补贴、家庭困难补贴、带薪产假以及领取抚恤金等福利待遇。

四是加大农村社会事业的投入。农村的教育、卫生等条件有所改善。数万农民免费进入学校，学习科学文化知识。巴西政府把改善交通运输条件作为促进农村发展的重要手段。一般来说，州际公路以及州际公路到各个农场之间的公共道路完全由政府出资。此外，农场内部的道路建设也有可能争取到一定的政府资金支持。

还有其他一些政策。如信贷政策，政府根据农民上一年度的产值及其土地面积发放贷款，小农、中农和大农场主分别可获得所需资金的100%、70%和55%的贷款，利率也各不相同。从小农、中农到大农场主利率依次要提高2%～3%。^[46]