20世纪80年代中期以来，中国在工业化和城市化进程中也多次出现了大规模圈占农民土地的现象，并出现了三次圈地浪潮。这种圈地不同于一般意义上的政府公益性征地，而主要是官商合作的以地生财的商业行为，这不仅导致巨量农地被侵占、撂荒和造成耕地面积锐减，而且极大地损害了农民的利益，并由此引发了一系列经济社会问题。

1.第一次圈地浪潮

改革开放以来中国第一次圈地浪潮发生在1984—1986年。

发轫于20世纪70年代末的中国经济体制改革，使家庭联产承包责任制得以实行，极大地调动了广大农民的生产积极性，使积蓄了几十年的农业生产潜力集中爆发出来，大大提高了农业劳动生产率，也使多年来的农村隐形剩余劳动力显性化。于是，在城乡分割的二元体制下，中国农民走出了一条“离土不离乡、进厂不进城”的乡村工业化模式，促成了乡镇企业的大发展。1984年以后，大量的乡镇及村办企业建立起来了。这是中国乡镇企业发展的一个高峰期，并得到了中央的鼓励和政策上的支持。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。这实际上表明，乡镇企业用地可以不受“建设用地必须申请使用国有土地”这一规定的限制，直接从集体土地上获取使用权。这样，乡镇企业发展占用了大量农村耕地，并且，所占用的土地绝大部分是由乡镇政府以极低的补偿价格从农民手中取得的。

不过，这一波圈地浪潮发生在农村内部，因为土地产权始终掌握在乡镇集体和农民手中，为农民实现低成本的乡村工业化提供了条件。这一时期，农民和集体共同分享了工业化的成果，农产品自产自销，缩小了剪刀差，成为农民收入增长最快的时期。但是，经过这一轮圈地热后，“乡乡点火、村村冒烟”的乡镇企业粗放发展模式，直接导致了乡村工业用地的一度失控。仅1985年，全国就减少耕地1500万亩。1978—1986年，耕地年均减少600万亩。这引起了中共中央、国务院的高度重视，1986年3月发布的《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》提出：“要建立和完善土地管理法规”、“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。加强土地管理之后，乡镇圈地的浪潮逐渐平息下来。表8-1反映了这一阶段中国乡镇企业的发展概况。

表8-1　1978—1990年乡镇企业和建制镇数

资料来源：根据《中国统计年鉴2007》整理而成。转引自查伟伟.新圈地运动研究.广州：暨南大学博士学位论文，2010.

2.第二次圈地浪潮(www.daowen.com)

第二次圈地浪潮发生在1992—1994年。

这一波圈地浪潮发生的历史背景是：20世纪90年代初发生了苏联解体、东欧剧变这一影响全球的重大事件，严峻的事实引发人们对社会主义命运和中国改革走向的思考。在这一重要历史关头，1992年邓小平发表南方谈话，拉开了新一轮改革开放和加速发展的帷幕。1994年10月，党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，中国由此进入了建设社会主义市场经济体制时期。随着这一目标的提出，中国的财政体制也进行了进一步调整，于1994年起实行分税制预算管理体制。改革之后，中央预算收入占全部预算收支不断下降的趋势得到根本扭转，从1993年的22.0%上升到2003年的54.6%，地方财政收入则从70%左右下降到1994年后的50%以下。地方财政收入锐减，负担加重，开辟新的财政收入来源成为地方各级政府的迫切任务。随着中国内外部环境的变化，乡镇企业进入改造升级、向园区集中的时期，城市化也由推进小城镇为主转向大中城市快速发展阶段。当工业化和城市化发展到一定的阶段时，需要进行相应的资源整合以提高其使用效率。建立经济开发区、工业园区成为这一波圈地热的主要标志。土地有偿转让的升温，引发了一场颇具规模的投机热。各地纷纷建立“开发区”，仿效深圳搞土地有偿转让，以此吸引外资。办开发区的热潮一时间席卷全国。国家建设部公布的资料表明，截至1993年3月宣布清理时，中国县级以上的开发区已达6000多个（20世纪80年代末，全国开发区总数不超过700个，1992年新增的开发区是我国建立开发区以来7年间总和的20倍），占地1.5万平方公里（而事实上真正开发的只有307平方公里），比中国当时城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。这些开发区的土地80%以上是耕地。仅1992年一年，“开发区热”就占掉了耕地2400万亩。对这一轮的经济过热和土地扩张，国家虽然采取了很多措施，但未能很快有效制止。直到1997年4月15日，中央发出了《关于加强土地管理切实保护耕地的通知》，对土地征用采取了急刹车：“自本通知下发之日起，冻结非农业建设项目占用耕地一年”，才对开发区热有所抑制。但此轮圈地热潮不仅造成巨量土地资源浪费，也给国家造成了数千亿元的投资损失。^[28]

3.第三次圈地浪潮

第三次圈地浪潮发生在1999—2006年。

这次圈地热潮产生的背景是：1999年中国为加入WTO与美国达成协议，并于2001年正式成为WTO成员。“入世”标志着中国的改革开放进入了一个新阶段，中国将全面参与经济全球化的进程。与此同时，中国经济也于1999年达到周期性运行的谷底，2000年出现反弹，进入下次经济周期的扩张阶段，2002年中国经济再次提速。伴随着西部大开发战略的实施，国家传达着一种“宽松”的经济发展环境的信号。这一波圈地热潮延续了以往的开发区热，并以大中城市的扩张为主。2000—2001年，国务院批准了中西部14个中心城市已经运行的省级开发区，提升为国家级经济技术开发区。它们的设立重新点燃了开发区的热潮，并开始向西部地区蔓延。同时，各大中城市也追求大都市化，在“经营城市”理念的指导下，进行摊大饼式的城区扩张。房地产开发热是此次圈地的一大特点。工业化和城市化发展到一定阶段，人们追求生活质量的提高都要求第三产业与之配套，日益繁荣的房地产业正是这一需要的内在反映。无论是大学城的建设，商铺、休闲用地的开发，还是居民住宅的修建（1998年7月30日全国停止福利性分房，全面实行住宅商品化），都需要跟地产商打交道，因此，建筑业俨然成为政府的支柱产业。政府对于开发商的大力扶持，使得他们采用各种方式圈地。甚至在一些地区，新农村建设也逐步异化为乡村房地产开发。在土地开发过程中，地方政府存在大量的违法违规行为。据国土资源部不完全统计，2004年，全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里（相当于5300多万亩），其中相当数量是耕地。截至2003年，在建和拟建的大学城有46个，占地面积48.8万亩。这导致我国耕地大幅度减少，2002年和2003年连续两年突破历史最高水平，分别达到2500万亩和3800万亩。^[29]

通过对三次圈地浪潮的简略考察可以看出，圈地的力度、圈地所采取的方式均有所不同，这在一定程度上反映了工业化和市场化发展带来的经济环境的变化，要求资源重新配置。第一波圈地热中土地产权基本不变，第二波、第三波圈地过程中集体产权变成了国家产权，这一转变涉及在城乡之间重新进行利益分配这一根本问题。这三波圈地浪潮具有以下一些特点：

（1）地理位置较为集中。城乡接合部地区交通发达，地理条件优越，拥有良好的人居环境，土地的使用效益特别是非农业用地的效益往往高于其他地区，但地价又相对城市中心区低廉，因此成为最易被城市蚕食、引发土地投机的地方。此外，由于有的地区没有彻底实行城乡土地统筹管理，在城乡结合部出现多头批地，也是诱发违法占地的因素之一。

（2）用地规模大。政府手中拥有合法的暴力组织，可以减少用来谈判的交易成本，获得圈地上的规模经济。和单个行为主体相比，政府圈地少则数十亩，多则成千上万亩。大规模的农地流失必然造成大量失地农民，也影响到被圈土地的发展问题。土地的开发需要有好的建设项目，有足够的资金支持。但现实中，这些条件很难达到，造成许多土地征而不用、多征少用、早征迟用的现象普遍。有的即使用了，也没有给当地带来多大的经济效益，造成土地资源白白浪费。所征土地面积越大，浪费越严重，带来的社会影响越恶劣。

（3）圈地具有表面的“合法性”。圈地以政府为主体，打着“公共利益”旗号，多用于经营性用地，其表面的“合法性”掩盖了非法的本质。从圈地开始到土地弄到手，一般都是某领导、某权威单位和用地单位相结合，通过打招呼，做工作，以“搞活流通”、“改善投资环境”等为由，先用后征、边用边征，越权审批，擅自下放审批权，弄虚作假，分次审批、化整为零，随意改变土地用途，掩盖着知法者犯法和执法者违法的行为。国土资源部对2004年10月至2005年5月部分城市卫星照片执法检查情况统计显示，违法用地占新增建设用地宗数、面积的比例分别达到61%和50%，有的地方甚至高达80%。^[30]土地违法案件很少受到处分，追究刑事责任的比例就更少，土地违法成本如此之低，圈地中的违法现象也就在所难免了。