城市化是农村人口城市化和土地城市化的演变结果和现实表现，农地制度作为农村经济社会的博弈规则与形塑人们互动关系的约束在城镇化发展进程中起到了重要作用。从农地制度变迁与城市化进程的历史演进来看，城市化与农地制度相互作用和影响。农地制度变迁为城市化发展提供了制度动力和物质基础，城市化发展也推动着农地制度的变迁。农地制度主要从农地产权、农地制度效率以及农地制度的社会保障功能三个方面作用于城市化；城市化发展则要求农地所有权制度、农地使用权制度、农地管理制度、农地规划制度以及农地征用制度等做出相应的制度变革。^[14]

从各国农地制度变迁与工业化、城市化发展演进关系来看，发达国家基本上实现了工业化、城市化与农地制度变迁的协调发展，而发展中国家在其现代化进程中大多没能实现农地制度变迁与工业化、城市化的均衡发展，普遍表现为要么只注重工业化、城市化发展，忽视农地制度变迁，要么农地制度变迁滞后于工业化、城市化发展进程，从而阻碍城市化发展。

英国是世界上第一个实现工业化和城市化的西方发达国家，其城市化进程与农地制度变迁的互动发展是一个长期的自然演进过程。作为英国城市化进程中农地制度变迁典型形态的“圈地运动”，前前后后经历了几个世纪，它虽然没有显著加速英国城市化进程，但它直接推进了英国乡村非农化的发展进程，带来了农村社会结构和经济结构的深刻变革，为随后的大规模农村劳动力转移和城市化运动奠定了坚实的基础。^[15]从这种意义上可以说，在城市化起步阶段，英国农地制度变迁基本能适应城市化发展。18世纪末到19世纪中叶，伴随着圈地运动的完成，资本主义生产方式已在英国农业中占绝对统治地位，使得当时英国的农业在欧洲居领先地位。到19世纪初，英国仍然是一个农业比较发达，食品基本自给的国家。但随着工业革命的迅猛发展，英国开始实行“英国工业、其他国家农业”的国际分工。这时的英国对农地基本不予保护，工业化、城市化所需要的农产品主要依赖国外。在轻视农业的政策的诱导下，农业逐步衰退，英国在食品供应方面严重依赖于世界市场。可以说，这一阶段的英国城市化不是建立在农业高速发展的基础上的，而是以牺牲农业为代价的。由于英国工业化、城市化是在毫无先例的情况下进行的，所以在工业化、城市化进程中，英国不可能有别国经验可资借鉴，更多的是反思和总结自己的历史，并不断进行修正和完善。^[16]因此，在随后的历史进程中，尤其是在第二次世界大战以后，英国政府分别采取法律的、经济的等多种手段，扭转农业发展的衰落局面，如重视对农地的保护，鼓励农场向大型化、规模化方向发展，实行农产品价格保护政策，开展土地调查，分类定级和科学规划城乡用地，开展环保型农业，提高土地质量，实行土地发展权“国有化”等。这些法律和政策的实施，使英国农地制度变迁与城市化发展重新迈上了协调发展的道路。

美国基本上实现了土地制度变迁与工业化、城市化进程的协调发展。在城市化起步和加速阶段，美国土地制度变迁更多地表现为分配性质，即如何和向谁出售或者赠与联邦土地。而这一时期，美国正是通过慷慨的土地立法（如联邦土地出售制度、联邦赠地制度和军功授地制度等）使人们可以廉价而便捷地获得联邦土地，迅速实现了联邦土地的私有化，为工业化、城市化的发展奠定了坚实的基础。在城市化基本实现阶段，一方面，第二次工业革命使得美国城市化迅猛发展，造成了自然资源的破坏和浪费。另一方面，自然资源和财富不断集中，使开垦和开发的规模越来越大，造成的破坏和浪费也越来越多、越来越严重。鉴于此，美国土地制度的变迁就由分配性质转向土地保护。在城市化高度发达阶段，人口增长与郊区化趋势加剧，导致大面积农地转为城市和其他建设用地，引发了反对城市过度扩张和保护基本农田的运动，多数州政府制定了基本农田保护法规，市、县则开展了较为广泛的划定基本农田区的活动，耕地、牧场、果园都受到很好的保护。同时，美国土地保护政策在调控手段上发生了重大变化，开创了以市场为导向的政策方向。20世纪60年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置土地发展权，建立了土地发展权制度，有效地保护了耕地，后又扩展至保护生态环境和有历史意义的建筑、风景资源等。

日本在城市化起步阶段，农民占总人口的绝大部分，基本处于无地状态，为支持城市化、工业化的发展，日本明治政府的首要任务是废除封建领主土地所有制，确立资本主义的土地私有制。通过土地改革，部分农民的土地要求得到了满足，阶级矛盾也在一定程度上得到了缓和。土地改革提高了农民的生产积极性，为发展农业生产创造了条件，并为工业化、城市化的快速发展奠定了基础。在城市化快速发展阶段，工业化、城市化对农地制度的影响进一步扩大。特别是地主土地所有制和土地租佃制为主的封建制度已经成为工业化、城市化发展的障碍，大大影响了农业的发展。为此，日本政府通过大量的改革措施来协调工业化、城市化与农地制度的关系。一方面，日本政府先后进行了两次以确定私有产权，落实“耕者有其田”为主旨的农地改革，旨在扶植自耕农、保护佃农、抑制地主权利，为工业化、城市化的发展奠定了坚实的基础。另一方面，日本政府制定了一系列涉及农地的所有、利用、开发、交易、转用、管制、规划与保护等各个方面的法律，形成了内容极为丰富、规范对象明确、规范条款翔实、可操作性强的日本当代农地制度，促进了工业化、城市化的发展。在城市化高度发达阶段，日本经济的高速增长以及工业化、城市化的迅速发展，使得农业用地被大量占用，农地总面积不断减少。同时，离农人口剧增，农业生产者高龄化，农地抛荒现象严重。为此，日本政府通过制定大量政策、法规以及采取有关措施来促进农业的发展，实现耕地的规模化经营，并采取一系列有效措施，不断完善耕地保护与经营制度。总之，日本工业化、城市化发展促进了农地制度的变迁，农地制度变迁又反过来促进了工业化、城市化进程，实现了农地制度变迁与工业化、城市化的协调发展。(www.daowen.com)

反观发展中国家，它们基本上没能实现农地制度变迁与工业化、城市化的协调发展。这主要是因为发展中国家大多面临着人口众多、人地矛盾突出等问题，而国际环境又不允许发展中国家能像发达国家那样向海外输送国内过剩人口，再加上在推翻殖民地或半殖民地统治、实现民族独立后，发展中国家又面临着如何尽快恢复和发展国民经济，追赶发达国家的战略任务。所以发展中国家在实行赶超型战略时，往往会顾此失彼，难以实现社会经济的协调发展。

比如，巴西是最早实现城市化的发展中国家，但其人口城市化水平明显超前于其工业化和经济发展水平，是“过度城市化”的典型代表。其根源就在于，巴西在摆脱葡萄牙殖民统治实现国家独立后，几乎原封不动地秉承了殖民地时期的大地产制，并在此基础上启动其工业化、城市化进程。农村土地的高度集中，再加上巴西又选择了一条资本密集型的农业现代化道路，形成对农村劳动力的巨大“推力”，大量的无地或失地农民被迫流入城市，而城市现代部门又无力吸纳日益增多的求职者。因此，流入城市的劳动者很难在城市正规部门找到职位，而不得不在生产率低下的非正规部门找到一个仅仅能糊口的工作，造成了严重的过度城市化问题。可以说，巴西农地制度变迁与城市化的非均衡发展是巴西现代化进程的主要掣肘之一。

印度是除中国以外唯一的人口超过10亿的国家。印度尽管也是世界上历史最为悠久的国家之一，但其城市化进程却十分缓慢，在1901—2001年的整整一个世纪的历史进程中，印度的城市人口比例仅仅从10.8%增加到27.8%。造成印度城市化发展缓慢的因素很多，比如工业化发展缓慢、基础设施建设落后、贫富差距巨大、种姓制度观念根深蒂固等等，但传统而又保守的土地私有制度是最重要的影响因素之一。印度在1947年获得独立后，没有经历过翻天覆地的社会革命，其土地私有制度被完整地保留下来。而且，印度又盛行多子平分的传统制度，使得下一代人拥有的土地通常比上一代人少，为了维持生计，进城务工的农民一旦赚了足够的钱，便会回到农村购买更多的土地。所以，印度的“伪城市化”使城市人口的总数只是一个表面现象，实际上有更多的人口只是暂居城市，而不是在城市置业、落地生根。^[17]此外，尽管印度在独立后通过了比任何其他国家都要多的土改法案，^[18]但印度的土地仍然主要集中在占农村人口少数的农村上层手中。所以，印度的这种传统而又保守的土地私有制度及土地自由买卖的结果，非但没有快速、低成本地实现工业化和农业现代化，反而是一方面农村凋敝，小农破产，无地则反；另一方面，大批失地农民涌进城市而难以就业——实现的不是城市化而是城市贫民窟化。^[19]因此，印度必须进行彻底的土地制度变迁，才能使之与工业化、城市化同步协调发展，其现代化进程才能顺利完成。

新中国成立后全国范围内开展了轰轰烈烈的土地革命，将土地的地主所有变为农民所有，形成个体所有个体经营的新的农地制度，激发了农民的劳动生产积极性，提高了土地产出率和土地资源配置效率，使农业中出现了大量剩余劳动力，形成农村强大的推力，成为中国第一次城市化高潮的基础和起点。^[20]应该说，中国在这一时期的农地制度变迁适应了工业化、城市化的发展要求。但由于受到“公有制神话”的驱使和满足重工业优先发展战略的需要，从20世纪50年代起，国家通过互助组、初级社、高级社、人民公社等一系列合作化运动，使土地越来越合并到一个更大的组织单位，也越来越脱离被集体化的农民自己的控制，而变成政府直接控制的资源。政府通过其行政系统，由各级行政负责人直接调配土地及其他农业生产资料、甚至生活资料，“一平二调”，“一大二公”。市场配置土地的作用完全被废弃。^[21]实践证明，这种公平与效率皆失的农地制度安排，不仅没有成为城市化发展的强劲动力，反而导致城市化由不可持续的“泡沫城市化”向极不正常的“逆”城市化转变，城市化发展起伏波动剧烈并逐渐趋于停滞。^[22]开始于20世纪70年代末的改革开放政策逐渐扭转了中国农地制度变迁与城市化的非协调发展局面，尤其是以“均田制”为基本形态的土地家庭承包制，公平地满足了农民对土地这一基本生产资料使用权的天然要求，且具有充分激励、零生产监督费用、低收益分配成本以及灵活性的经营决策等特点，极大地调动了农民经营土地的积极性，大大提高了土地产出效率，为工业化和城市化不仅做出了产品贡献、市场贡献和资本贡献，而且提供了几乎无限供给的劳动力，产生了人口城市化的巨大推力。^[23]可以说，这一时期中国实现了农地制度变迁与工业化、城市化的同步协调发展。但随着工业化、城市化进程的加速，中国现行农地制度的一些固有制度缺陷，如产权主体不够明晰、征地制度欠完善等逐渐暴露出来，导致土地非农化与人口城市化不够协调，城乡建设偏重外延扩张。据统计，2000—2011年，全国城镇建成区面积增长了76.4%，而城镇人口仅增加50.5%；并且同期农村人口减少了1.37亿人，农村居民点用地却增加了0.3亿亩。^[24]因此必须进一步创新中国农地制度，使之更好地适应工业化、城市化的加速发展进程。