城市化是衡量一个国家社会经济发展水平的重要标志，也是一个国家由贫穷落后走向繁荣富强的必由之路。任何国家的城市化进程，都要受到该国经济、社会、制度、自然资源、民族、文化、传统等多方面因素的影响，而在这些影响因素中，农地制度无疑是最重要的影响因素之一，因为一个国家的城市化既包括人口城市化，也包括土地城市化。因此要顺利完成城市化进程，就必须实现人口城市化与土地城市化的协调发展，也就是说农地制度的变迁必须与城市化进程相适应。纵观世界各国城市化进程与农地制度变迁之间关系的演变，我们发现，发达国家，如英国、美国、日本等，基本上实现了农地制度变迁与城市化进程的协调发展，而发展中国家，如巴西、印度、中国等，却没有很好地处理农地制度变迁与城市化进程的协调发展问题，要么人口城市化过度（如巴西），要么人口城市化滞后于土地城市化（如中国）。但是，无论是发达国家还是发展中国家，在推进城市化过程中，农地制度变迁都显现出明显的阶段性特征：在城市化起步阶段，农地制度变迁的首要任务是确立明晰的产权制度，实现“耕者有其田”，追求农地资源分配的公平性；在城市化加速发展阶段，农地制度变迁朝着促进土地集中和规模经营的方向演进，追求农地资源配置的高效率；在城市化加速发展和基本实现阶段，农地制度变迁的主要目标转向建立农地保护制度，追求农地资源利用的可持续性。

1.在城市化起步阶段，农地制度变迁的首要任务是确立明晰的土地产权制度，实现“耕者有其田”

在城市化起步阶段，因为绝大部分人口生活在农村，从事农业生产活动，农地也就成为农民（农户）最重要的生产资料和主要的收入来源。同时，在这一阶段，国家的工业化也处于初始阶段，急需获取更多的农业剩余以推动工业化发展。所以激发农民（农户）的生产积极性，提高农地生产率，就成为城市化起步阶段农地制度变迁的主要动力。而激发农民的劳动积极性，提高农地生产率的最有效手段，莫过于使农民获得明晰的农地产权，实现“耕者有其田”，这也是确保农业生产顺利进行和维护社会稳定的重要前提。所以，各国在城市化起步阶段，农地制度变革都是首先从确立农地产权开始的。

英国通过圈地运动，最终确立了土地的完全私有产权。虽然英国自耕小农阶级由于圈地运动而迅速衰落，但土地规模化经营逐渐形成，大大提高了农业生产率，从而为工业化、城市化进程中迅速增长的城市人口提供了充足的食物，也为城市工业经济的发展提供了广阔的市场和必要的劳动力供给。美国在城市化起步阶段，农地制度变迁更多地表现为分配性质，即如何和向谁出售或者赠与联邦土地。所以，这一时期美国通过联邦土地出售制度、联邦赠地制度和军功授地制度等慷慨的土地立法，使人们能够廉价便捷地获得联邦土地，迅速实现了联邦土地的私有化，不仅使美国家庭农场数量急剧增加，而且也吸引了大规模的国际移民，为美国工业化、城市化发展提供了充足的劳动力。日本在城市化起步阶段，为支持城市化、工业化的发展，明治政府实施了废除封建领主土地所有制、确立资本主义土地私有制的土地改革。这次土地改革满足了部分农民的土地要求，在一定程度上缓和了阶级矛盾，提高了农民的生产积极性，为发展农业生产创造了条件。第二次世界大战后，日本政府于1946年9月制定了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》，构建了“耕者有其田”和以自耕形态为主体的农地制度，推动了日本城市化的快速发展。

新中国成立后全国范围内开展了土地改革运动，摧毁了延续中国历史几千年的封建土地制度，实现了“耕者有其田”，大大激发了广大农民的劳动积极性，解放了农村社会生产力，农业生产得到迅速恢复和发展，为国家的工业化、城市化进程奠定了坚实基础。改革开放以来，农地家庭承包制采取土地均分方式，使农民获得了较集体化时期多得多的土地产权，中国工业化和城市化自此步入加速发展通道。但由于集体化时代所实行的重工业优先发展战略和城市偏向政策的制度惯性以及现行农地制度的固有缺陷，中国多年来一直存在着城市化滞后于工业化、人口城市化滞后于土地城市化的现象。所以，协调发展工业化与城市化，人口城市化与土地城市化，是中国当下及今后相当长一个时期内社会经济发展需要解决的主要问题之一。巴西和印度的情况与中国有所不同。巴西和印度在城市化进程中，都始终没有彻底地解决农民的土地问题，普遍受制于耕者无其田，^[1]也就难以解决好农地制度变迁与城市化进程的协调发展关系。巴西土地高度集中的状况贯穿了巴西几百年的历史，社会的发展变化没有使土地占有情况发生根本性的转变，再加上巴西选择了一条资本密集型的农业现代化道路，形成对农村劳动力的巨大“推力”，大量的无地或失地农民被迫流入城市，而城市现代部门又没有能力吸纳日益增多的求职者。因此，流入城市的劳动者很难在城市正规部门找到工作岗位，而不得不在生产率低下的非正规部门找到一个仅仅能糊口的工作，造成了严重的过度城市化问题。印度独立后不久，也曾着手筹划农地制度改革，试图实现耕者有其田，但印度于20世纪50年代开始的土改，走的却是一条在不触动既有的土地私有制基础上的改良道路。印度土改所采取的废除“中间人”地权制度、进行租佃改革、规定“土地持有的最高限额”等措施，大多没有实现其预期的目标。总体上看，印度土改是失败的，因为它不是采取消灭封建地主阶级，实行“耕者有其田”的革命性措施，而是采取限制和削弱农村封建统治，逐步改造封建半封建的地主为资本主义的经营地主，使印度农业缓慢地走上由封建半封建的农业向资本主义农业转化的改良道路。其结果是，国家和农村的少数地主、富农得益，而广大贫苦农民并没有得到好处，大量无地农民只得流入城市，形成城市贫民窟。

2.在城市化加速发展阶段，农地制度变迁朝着促进土地集中和规模经营的方向演进

农地规模经营和农业现代化是农村城市化的基础，而农地改革是农地适度集中、规模经营的需要。随着社会生产力的发展，必然需要通过推进农地的适度规模经营来促进传统型农业向现代化发展，而高效的农地流转机制可以在效率优先、兼顾公平原则的基础上适应这一要求，实现农地规模经营。^[2]纵观发达国家在城市化快速发展阶段的农地制度变迁，可以发现，促进土地集中和规模经营是这些国家顺利推进城市化的普遍做法。

例如，英国政府在进入20世纪以来，逐渐改革租佃制农场的经营形式，利用经济、法律等手段促进土地集中和农业规模经营。美国政府通过土地租佃制实现所有权与经营权分离，通过家庭农场经营方式实现规模经营。据美国农业部1992年一份有关农业特征的调查，美国全国土地面积的41.8%和96%的耕地属于家庭农场。^[3]日本在第二次世界大战后，工业化、城市化的高速发展侵占了大量的农业用地，同时离农人口增加、农地抛荒等现象造成农业发展形势日益严峻。为了改变现状，日本政府通过对农地法的修改和农地政策的调整，积极鼓励土地的租借和流转，逐步实现了农村土地的规模经营。^[4]

上述发达国家的农业现代化之所以能得到较快的发展，主要原因就在于土地规模经营以及随之释放出来的大量的农业剩余劳动力，为工业发展提供了充足的劳动力资源，提高了农业劳动生产率、农业机械化程度以及农业现代化程度。

发展中国家在城市化加速发展阶段，也都积极推行农地规模化经营，但都面临着较大挑战。比如，巴西在城市化进程中不仅农户经营规模逐渐扩大，还出现了大农场。但由于巴西实行土地私有制，而且土地又过于集中，农民流入城市后不能再返回农村，农业发展也因此受到较大影响。^[5]印度在农地规模经营方面也遭遇困境。印度实行的也是土地私有制，并通过设立上限来控制土地的集中。目前印度85%以上的农场的规模不足2公顷土地，只有约1%的大农场拥有10公顷以上的土地，许多农场的土地分散。调查显示，那些拥有10公顷以上土地的农场投入更多的是现代技术，如化学肥料、杀虫剂等等，而小农场投入的主要是劳动力。但它们单位面积的土地产出能力相差不大。上限法实行后，近500万公顷剩余土地被分配给无地的农民，使农民的生产积极性大大提高。但由于土地规模经营发展不快，农业经济效益的增长较慢。^[6]中国实行的是土地公有制——农地的农民集体所有制。在工业化、城市化快速发展过程中，大量农地转变为建设用地，使人地矛盾更加突出，再加上全覆盖的社会保障体系还没有建立起来，农地还过多地承担着社会保障功能，所以在土地家庭承包制条件下，要实现农地的适度规模经营，不仅要创新农地承包方式和经营模式，还需要改革户籍制度，为所有农民建立起最基本的社会保障体系，只有这样，已离农的农民才会放心流转所承包的农地，种田能手才有机会扩大经营规模。(www.daowen.com)

3.在城市化加速发展和基本实现阶段，农地制度变迁的主要目标转向建立农地保护制度

在城市化加速发展阶段，大量农地将不可避免地被占用，过度的耕地流失会给国家社会经济的发展带来严重隐患，所以在推进城市化的同时如何确保足够多的耕地面积，是各国政府必须认真面对的问题。部分发达国家的经历证明，城市化的高速发展必然伴随着农地资源的高速流失。据联合国粮农组织统计，1961—2002年，全球农地面积增加5亿公顷，但同期工业化国家的农地面积减少0.8亿公顷，其中，农地损失数量最多的地区集中在东亚、西欧和北美等地。因此，如果不加以严格控制，后果将十分严重。^[7]

第二次世界大战以前，英国耕地保护措施缺乏，工业化、城市化所需要的农产品主要依赖从国外进口；第二次世界大战以后，英国各殖民地和附属国纷纷独立，英国本土工业发展和城市扩张又使耕地面积继续减少，从而迫使英国政府开始采取一系列农地保护措施。首先，英国政府通过加强土地立法，以保护农地。如1947年颁布《城乡规划法》，将土地的使用“国有化”了，这对一个发达的资本主义国家来说，是相当难得的。此外，英国还制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等10多部与土地有关的法律，加强土地管理，促进耕地保护；其次，进行土地调查、分类定级和科学规划工作，对城市交通、农业等用地部门进行合理安排，严格控制城市建设用地；同时，实行农产品价格保护政策，从而调控农牧业生产，使之扩大或缩小经营规模，达到保护耕地的目的；^[8]最后，从20世纪80年代起，大力推行环保型农业，节约耕地占用，提高农业质量，发展农村经济。

美国自20世纪中叶开始城市规模不断扩大，在1961—2001年，在城市化水平不断提升的同时，耕地面积占国土面积比重基本维持稳定。这种耕地面积保持稳定的城市化推进模式，得益于美国政府一直采取优选的城市扩张，大多数的城市扩张选择了草场、森林等，尽量减少对耕地的占用。同时，各州政府或地方政府购买优质耕地的非农开发权，并付给农民补偿金，避免农民将私有土地出售给非农用途，永久地保护战略性农地及生态区^[9]。此外，美国政府还通过税收优惠政策来加强对农地的保护，通过发放农地保护补贴，使农民获得放弃改变土地功能的补偿，增大耕地保有量。^[10]

日本在城市化早期阶段就开始重视农地保护。作为城市化进程中不可避免的用地成本，日本在城市化快速发展中，仅付出了较小的代价。在公认的耕地保护难题上，耕地流失控制得当，从1961年到2011城市化水平上升了26.95个百分点，而全国耕地面积比例仅下降了3.76个百分点，且耕地面积基本保持稳定，是当今世界城市化土地集约利用的典型代表。在日本推进城市化的进程中，1952年政府制定了《农地法》，把农地的各个区域作为对象进行严格管制，确保了一定数量的优质耕地。1969年，日本政府又颁布了《城市计划法》，推行区划制度和实施开发许可证制度，推进城市化进程的同时抑制城区无序发展。此外，日本还相继颁布了以《国土利用计划法》、《农振法》、《增进农用地利用法》、《村落地域建设法》等为核心的130部法律及其实施细则，为城市化过程中的土地集约利用、农业耕地保护提供了保障。^[11]

英、美、日三国都是城市化发展较为成熟的国家，在化解城市扩张与用地矛盾上都有值得借鉴的经验。美国拥有约937万平方公里的国土面积，与中国相当，但人口只有3.178亿（2014年），人均占地面积较多，且土地资源能够市场化交易，政府并非土地垄断者。日本的工业化、城市化水平与美国相当，却国土狭小，资源匮乏，人口密度大于中国，但日本实现城市化的时间却远少于美国与英国，其土地集约化利用经验尤其值得我们重视与借鉴。这三个国家土地利用与保护政策的共同之处主要有以下几点：

第一，有完善的依法制订的土地开发规划方案。美国和英国都十分重视规划前的公众参与，以提高规划透明度，日本有大量的法律来保证土地开发的合理性与集约性。同时，它们的土地开发规划制订完成之后，具有很强的法律约束效力，不会轻易被修改。

第二，十分注重农地、耕地保护。英国在建立农地质量评价和规划管制制度的同时，通过土地裁判制度来化解农地纠纷，鼓励发展自营农场来促进农业经济。美国在土地规划上明确划定城市扩展边界，同时采取税收减免等经济手段来刺激保护，提倡土地所有者主动参与保护。日本基于其本身土地资源紧缺的现实，依托完善的法律制度，更加注重对农地的保护，通过土地分类实施差异化和有针对性的保护措施，提高了农地保护效率。

第三，城市用地管理均强调走城市扩张集约化、紧凑化道路。英国实行都市复兴与紧凑化的发展战略，政府通过对土地开发项目的严格审查与审批，结合规划、环保与农业部门的联合管制来约束开发商，确保土地利用的集约化、合理化。美国以分区管理办法来管制城市开发用地，同时以“精明增长”理念为指导，充分发挥已有基础设施的效力，提供更多样化的交通和住房选择以控制城市蔓延^[12]。日本强调分类、分区、分质的有针对性的开发，且规划具有很强的前瞻性。^[13]