自土地家庭承包制确立以来，中国农地制度一直处于不断发展与完善之中，总的发展趋势是赋予农户长期而稳定的土地承包经营权和使用权。这一发展趋势，可以从改革开放以来历次宪法修正案以及有关农地承包的法律法规和政策中得到充分体现。

1.改革开放以来历次宪法修正案中有关农地的规定

1982年，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1988年4月12日，《中华人民共和国宪法修正案》将该条第四款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这一修改明确了农地产权的进一步分离，即由农地所有权与承包经营权的两权分离过渡到所有权、承包权与使用权的三权分离。1993年3月29日，《中华人民共和国宪法修正案》第六条将原宪法第八条第一款“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。该修改为土地家庭承包制的发展提供了宪法支持。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第八条第一款规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，将“家庭联产承包”修改为“家庭承包经营”，为家庭获得土地承包权和使用权提供了法律支持。

2.有关农地承包权、经营权、使用权、处置权等权能的法律法规、政策规定

1984年7月2日中共中央书记处农村政策研究室就中共中央（1984年）一号文件中有关土地（主要指耕地）承包的几个问题作出了解释。在解释延长土地承包期的原因时指出，“延长土地承包期的基本出发点，在于稳定联产承包责任制，鼓励农民向土地追加投资，改善与土地相关的生产条件，实行集约经营，提高土地生产力”，并且“提高土地的经营水平，不能单单依靠延长承包权这一项政策，而是需要多方面的努力”。在回答“延长承包期时，要不要进行土地调整”时指出：“延长土地承包权要求在较长时期内稳定土地的承包使用权，将有利于提高土地的经营水平；但随着农业生产结构的调整，土地作为主要生产资料，承包使用权的相应转移又是不可避免的，所以在承包期内允许社员自愿协商转包，会有利于分工的发展并形成适度的土地经营规模。这两个方面，目标一致，可以相辅相成。”在回答“土地承包期延长以后，农户的人口、劳力发生了变化，在承包期内要不要对承包地作相应的调整”时指出：“按人平均使用土地，而且随着人口增加，一再调整，一再分割，这不利于土地的稳定经营，也不符合经济发展的趋向。今后随着农村商品生产的发展，不论现有的还是新增加的劳动力，将逐步向非种植业转移，而不是主要依靠调整承包地解决。”并总结了解决人地矛盾的办法，如“有的采用调整口粮和提留指标的‘动粮不动地’、‘供粮不包田’办法；有的实行增人减责任田、增加口粮田，减人增责任田、减口粮田的‘两田互补’办法；有的实行一部分土地长期承包不动，一部分土地短期承包、几年一调的‘长短结合’办法；还有的可以预留机动地，以备调剂等等”。在回答“为什么允许社员自己协商转包土地”时指出：“随着农村经济的发展和农业生产的专业化，土地使用权的转移和适当集中，也是不可避免的。这种趋势，有利于农业生产的商品化。目前，土地使用权的转移和集中有两种方式，一种是由集体统一调整，另一种是由社员个人转包。集体调整一般是集体把农户无力耕种或专业户退出的土地以及预留的机动地等，包给有能力经营的农户。在不具备条件实行集体统一调整的地方，由社员个人协商转包，更具有灵活性和符合经济需要，将会作为一种重要的形式而发挥积极作用。”并同时强调“农村土地属于集体所有，这是我国宪法规定的原则，不得违反。实行延长土地承包期，允许个人转包土地和对土地投资以补偿的政策，并不是改变土地公有的性质，相反，只有在确保土地公有制的前提下才能实行”。

1987年，中共中央书记处农村政策研究室在《关于稳定和完善土地承包制的意见》中指出：“坚持土地公有、稳定家庭承包，这是党在农村的基本政策，也是加强土地承包管理的基本原则。其目的是防止对土地的掠夺、破坏，使有限的土地得到最合理的利用，发挥最大的经济效益。”同时，只要承包者对耕地“按合同经营，在承包期满后仍可优先由该户继续承包；已形成一定规模并确实增产的，如承包者愿意长期经营农业，可以签订更长期的承包合同。长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应将承包地交回集体，由集体重新发包，或经集体同意转包给种田能手，以促进土地适当集中。耕地承包，以户为单位要尽可能集中连片；承包后分家的，也要尽可能保持连片经营。要用发展非农产业和开发性生产增加耕地外就业门路和收入的办法，来解决人口增加同耕地有限的矛盾”。

1994年12月30日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出：（1）保证农业承包合同的严肃性；（2）积极、稳妥地做好把土地承包期再延长30年的工作；（3）承包期内实行“增人不增地、减人不减地”；（4）建立在农地集体所有和农地用途不变前提下的土地承包经营权流转机制。但严禁擅自将耕地转为非耕地；（5）不得借调整土地之机变相增加农民负担。延长土地承包期和进行必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担；（6）保护继承人的合法权益。承包人以个人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺序继承人（配偶、子女、父母）中只有不满16周岁的子女或者只有不能辨认或不能完全辨认自己行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者给予合理补偿，其补偿作为遗产，依法继承。1995年3月28日，国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》的通知中指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。”

1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第十五条规定：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可见该法对农地承包有两个突出的表述：一是土地承包期的延长；二是土地承包主体不再局限于集体内部的单位或个人。

1998年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。该决定指出：“实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生产力；符合农业生产自身的特点，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行，也有利于农户自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间，增加收入。这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，认为只有统一经营才是集体经济。要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体。”再次强调了家庭承包经营要作为一项基本制度长期坚持。

2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。”对于农户承包地使用权流转必须坚持：（1）“要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”；（2）“必须坚持依法、自愿、有偿的原则”；（3）“规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地”，强调“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营”。并且“外商在我国租赁农户承包地，必须是农业生产、加工企业或农业科研推广单位，其他企业或单位不准租赁经营农户承包地”。

2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”同时第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”2005年的中央一号文件再次强调要认真落实农村土地承包政策。文件指出：“针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，各地要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查，对违反法律和政策的要坚决予以纠正，并追究责任。要妥善处理土地承包纠纷，及时化解矛盾，维护农民合法权益。尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。各省、自治区、直辖市要尽快制定农村土地承包法实施办法。”

2005年以后，党中央和国务院更加关注和重视农民土地权利，相继出台了一系列惠农措施和旨在稳定和维护农民土地权益的政策：

一是实行工业反哺农业、城市支持农村的政策。随着工业化城市化的快速推进，中国政府在进入21世纪后实施了多项惠农政策，包括取消农业税，提供种粮和购置农具补贴，改善农村基础设施，规范农资市场，加强农村教育和医疗卫生，扶贫和促进农民收入持续增长。尤其值得关注的是农业税全面取消。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，这一延续了2600多年的古老税种走进了历史博物馆。2006年全面取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，中国农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右。全面取消农业税表明中国在减轻农民负担，实行工业反哺农业、城市支持农村方面取得了重要突破。^[41]

二是规范和推进农地确权登记发证工作，确保农民土地权益。2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部等四部委联合发布了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，就规范和推进农地确权登记发证工作提出了13条意见，核心是要明确农村集体土地确权登记发证的范围，依照物权法、土地管理法、土地登记办法等相关法规，开展农村集体土地确权登记发证工作，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体，并严格规范确认农民宅基地使用权主体，依法明确农村集体土地所有权主体代表。实施农村集体土地登记确权发证工作，是党和政府站在夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度，作出的重要决策。这项工作涉及广大农民的切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。

三是提出了农村土地改革的三条底线。土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，绝不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这意味着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。此次农村土改试点主要有四项改革重点任务，分别是完善土地征收制度；建立农村集体经营性建设用地入市制度；改革完善农村宅基地制度以及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

四是加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

五是赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

六是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

可见，自改革开放以来，中国农地家庭承包制的变迁是连贯的，都强调农地承包政策的稳定性，保障农民的土地权益。(www.daowen.com)

3.家庭承包制确立以来农地经营制度的发展与创新

自家庭承包制确立以来，中国农地经营制度也一直处于发展与完善之中，20世纪80年代中后期，出现了3种有代表性的农地经营制度创新：以中部地区为代表的“两田制”、以大城市郊区和沿海发达地区为代表的“规模经营”、以西部地区和欠发达地区为代表的“四荒（荒山、荒坡、荒滩、荒沟）”使用权拍卖。^[42]

（1）两田制

“两田制”又称“平度创造”，它是家庭承包制后最新出现的农地制度创新。所谓“两田制”，是指将按人均分配的承包地，改为按人口平分的“口粮田”和按劳动力分的“责任田”。这一制度安排分离了家庭联产承包责任制下的农地的经济发展功能和社会保障功能。口粮田作为社会保障用地，满足农民的基本生活需求，负担农业税，但不交纳承包费，不负担国家定购任务；责任田则是集中连片招标承包，承包者有偿占有耕地使用权，负担农业税和国家定购任务，并向社区集体交纳标定的承包费。“两田制”于1984年最初产生于山东省平度市，其制度创新的直接诱因是该市高戈庄在人民公社时期购置的两台联合收割机在技术上的不可分割性。但这一制度创新的经济绩效远远超出了上述安排的最初直接动机。1987年“两田制”在平度全市范围内推广后，该市在家庭联产承包责任制的基础上，围绕“两田制”的制度构思，重建了土地、管理、积累、服务和组织等一整套适应当地经济发展水平的农村基本制度。从更深层次上看，“两田制”这一制度创新的经济背景是：农村实行家庭联产承包责任制后，农地既要提供经济发展职能，又要提供社区成员社会保障职能，所以家庭联产承包责任制这一最初的制度安排一直面临平均地权与随人口增减派生出的创新调整土地的压力。与此同时，长期存在的工农业产品的不平等交易，导致了土地收益尤其是农业剩余在政府、社区集体和农户之间的不规则分享。因此，如何降低政府、社区与农民对话的交易成本，经济地对农业剩余产品进行控制以及调和社区利益矛盾，就成为制度创新的基本动力。

“两田制”具有如下制度绩效：其一，它突破了农地“均包制”，促进了适度规模经营，实现了口粮田以外的耕地集中联片流转，能在一定程度上弥补最初的家庭联产承包责任制的缺陷。其二，它能兼顾农户、社区和政府三者的利益。对农户而言，它既保证了其社区内生存权利的平等，又可以根据其自身意愿取得对责任田经营的权利和义务；对社区而言，责任田明码的承租费用，既使社区减少了为取得社区集体的资金积累、社区内各项开支和干部报酬而与农户进行“谈判”的费用，又保障了上级各项任务的完成相对更健康；对政府而言，它兼顾了公平与效率原则，既实现了家庭经营制度的稳定，又可以相对容易地取得对农业“剩余”的占有权。^[43]其三，它引入了竞争机制，促使一部分耕地向种田能手集中，实行专业化、企业化经营，有助于实行农业生产要素的市场优化组合。不过，“两田制”的实施通常需要具备以下条件：一是农地比例关系相对比较宽松，能够在保证农民基本生活需要的同时，划出一部分耕地来联片集中招标承包。东南沿海有些地区人均仅有几分耕地，连满足自身消费需要的口粮田都不够，根本就谈不上实行“两田制”。二是农村社区负责人应有足够的威信，以使在作出“两田制”制度安排时需与社区成员对话和谈判的费用限制在经济合理的范围内。三是农业社会化服务体系和耕、种、收机械化有一定基础，农民有一定的知识、技术和经营经验的积累，规模经营有利可图。根据这些条件，“两田制”比较适合于人少地多或经济比较发达的地区。综合上述条件，中部地区相对接近要求。实践也证明了这一点，“两田制”虽然产生于沿海的山东省，但其实施最为广泛的却是河南、湖北、江西和湖南等中部地区，尤其是中部粮棉主产区。

20世纪90年代后，“两田制”在向全国推广的过程中，渐渐由原来的农民自愿实施，演变为强制推进；“两田制”的实施，也逐渐变成纯粹向农民征收更多的“承包费”，农村干部也借“两田制”中饱私囊。“两田制”逐渐偏离了原本的初衷。

乡镇一级政府在推行“两田制”过程中有利可图，所以都热衷强制推行“两田制”。“两田制”实施后，“个别地方”强行将农民的承包田集中起来，以多收承包费为目的，使社区内农民失去了一半多土地的使用权。据农业部1997年对全国23个省区的统计，采取行政手段推进“两田制”的社区，占实行“两田制”的社区总数的83.5%，条件成熟实施“两田制”的，农民自愿的社区仅为16.7%。鉴于“两田制”实施中存在的种种问题，中央于1997年下发文件明令禁止推行“两田制”，同时也承认地方政府假借“两田制”之名变相收回农民承包地，增加农民负担：“认真整顿‘两田制’。80年代中期以来，一些地方搞‘两田制’，把土地分为‘口粮田’和‘责任田’，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题。但在具体执行过程中，也出现了一些问题。有些地方搞的‘两田制’实际上成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。中央不提倡实行‘两田制’。没有实行‘两田制’的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。”^[44]

（2）农地规模经营制度

20世纪80年代中后期以来，农村地区以实现土地规模经营和获得规模经济为目标的制度创新呈现出多种具体形式，社区（村办或集体）农场模式和土地经营权入股模式是其中两种具有代表性的制度安排。社区农场模式以江苏省锡山市和北京市顺义县为代表。其基本特点是，通过社区组织的统一调整，建立各种集体性质的社区农场，实现农地经营规模的相对集中。这种安排方式的背景是：在经济发达的东部或大城市郊区农村，非农产业比较发达，大量农业劳动力转向非农产业。从事农业与非农产业劳动的收入差距悬殊，绝大部分农民不愿种责任田，乡镇企业骨干、从事第三产业的人员连口粮田也不愿意种，种田大户不够稳定，农业劳动力缺乏，或面临后继无人局面，进入20世纪90年代后这一倾向更加明显。在此情况下，地方政府和社区集体开始放弃均田承包制，推行社区农场作为农地适度规模经营的主要形式。比较早的实行集体农场试验的是北京市顺义县。1986年秋，顺义县在责任田范围内进行了规模经营的试验。全县组建了78个集体农场，每个农场面积300～3000亩不等，每个劳动力平均种植20～25亩。1987年全面推开，组建了613个集体农场和594个农业作业队，1988年经过合并和集中，组建成193个集体农场。1996年经过改组和调整，重新组建成497个集体农场。几经调整、重组，到1996年有324个集体农场，经营土地37.7万亩，占全县粮田面积的62.8%，劳均经营145亩。^[45]

集体农场在江苏、浙江、广东等沿海省市也有较快发展。以江苏省锡山市为例，其具体做法是：以村为单位合理调整土地，实现口粮田和责任田的“两田分开”，在此基础上，采取招标的办法选择愿意种田、有经营能力的农民担任村办农场场长，再由场长物色场员。农场实行“统一经营，按劳（户）联产承包，生产中有统有分，场劳（户）单独核算”的经营体制。同时，村场之间也签订承包合同。

土地经营权入股模式以广东省南海市为代表。该市针对大量农地转为工业用地，土地资本收益大增，农民视土地为福利，耕地经营权难以流动的情况，较早在罗村镇夏柏行政村进行了以农民土地经营权入股，实现土地集中经营的试点。其具体做法是：在明确土地所有权归集体所有，经营权归农户所有的前提下，将土地经营权量化为若干股份，然后通过若干形式，把农民的土地经营权集中起来，由社区集体组建“农业发展股份公司”。农民在交出土地经营权的同时，即成为该公司的股东。^[46]

农地规模经营制度安排，在维持农业继续发展的前提下，不仅在一定程度上实现了农业的规模经营，同时让更多的农民转向非农产业从事专业经营，避免了农户兼业的泛化和深化，为农村劳动力的非农化和城市化提供了一种可行的制度安排。

（3）“四荒”经营权拍卖

这是非粮食耕地资源开发经营方面的制度创新，主要流行于荒山、荒坡、荒滩、荒沟、荒水和荒沙等非粮食作物土地资源丰富、经济欠发达的中西部地区。“四荒”经营权拍卖始于农民的自发需求，并与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致型制度变迁特征。不过，“四荒”与熟耕地不同，其开发投入和回收周期较长，这意味着开发投入风险更大。如果单纯地移植耕地经营的承包制，因为其产权关系不够明确，农民的经营权很不完整，承包经营权经常处于变动状态，那么就难以避免短期行为，难以调动经营者的积极性。而从“承包”到“拍卖”，在很大程度上实现了土地制度新的跨越，在集体所有权不变的前提下，把土地经营权拍卖给农民，使农民真正获得了长期拥有土地经营权的稳定感和权属感，从而能够大大增加经济当事人的预期收益和提高追求更多收益的劳动激励。“四荒”经营权拍卖的具体做法是：由集体经济组织代表本社区的全体农民，通过公开拍卖的办法将集体所有的“四荒”经营权向社区内外的个人及单位出售。期限届满后，“四荒”经营权连同“四荒”上的部分附着物返还集体经济组织。从实质上看，“四荒”经营权连片拍卖是一种长期租赁，即社区集体以一定的条件将其所有的“四荒”交由经济当事人长期经营。在这种模式中，农村社区集体是出租方，农民和其他经济当事人是承租方。承租方向社区集体交纳的价款为租金。^[47]

综上所述，新中国成立60多年来，中国城市化进程与农地制度关系的演进大体上经历了三个阶段：第一阶段是新中国成立初期的城市化缓慢发展与农地农民所有制的成立；第二阶段是20世纪50年代中后期至70年代末的曲折城市化进程与农地集体所有制的建立；第三阶段是改革开放以来的快速城市化进程与农地家庭承包制的建立及完善。

在第一阶段，新中国刚刚成立，国民经济处于恢复发展时期，城市发展也同经济发展一样带有明显的恢复性质。由于农村人口较多地迁入城市，城镇人口由1949年末的5765万人增加到1952年末的7163万人，城市化水平由10.64%上升到12.46%，表明中国已进入城市化起步阶段。在这一阶段，中国在进行“一五”大规模工业化建设的同时，还开展了轰轰烈烈的农村土地改革，即新中国成立以来的第一次农地制度变迁。这次农地制度改革使农民获得了土地，实现了“耕者有其田”。这是一种以政权的力量将土地的地主所有变为农民所有，形成个体所有个体经营的新的农地制度。这次强制性制度变迁，以完整的、排他性的产权保证了农业生产者的土地收益，激发了农民的劳动生产积极性，提高了土地产出率和土地资源配置效率，使农业中出现了大量剩余劳动力，形成农村强大的推力，成为中国第一次城市化高潮的基础和起点。

在第二阶段，中国城市化进程的波动和徘徊与国民经济尤其是工业化的大起大落息息相关。具体地，可以将这一阶段的城市化发展分为三个不同的时期：（1）1958—1960年因工业“大跃进”，经济过热而形成短暂的过度城市化（Overurbanization）时期；（2）1961—1965年因工业化进程调整，国民经济发展全面收缩和下降而形成的绝对反城市化（Absolute Anti-urbanization）时期；（3）1966—1977年因“文化大革命”运动，工业化停滞徘徊而形成的相对反城市化（Relative Anti-urbanization）时期。^[48]为了服务于重工业优先发展战略和城市偏向政策，中国农地制度发生了第二次重大变迁，这次农地制度变迁沿着互助组—初级社—高级社—人民公社这一方向演进，使新中国成立初通过土地改革建立的农地农民所有制转变为农地集体所有制，并采取农地集体所有、集体统一经营的形式。这一农地制度安排在节约国家与农民之间的交易费用、为国家工业化、城市化发展提供农业剩余以及农田水利基本建设等方面都具有不可忽视的作用，但由于该制度对农民缺乏激励，极大地挫伤了农民种田的劳动积极性，再加上实施城乡隔绝的户籍制度和劳动用工制度，所以农地集体所有、集体统一经营的制度就成为制约城市化进程的制度安排，其进一步的变迁就不可避免。

在第三阶段，改革开放政策加速了中国工业化、城市化进程，与此相适应，中国确立了农地所有权与使用权分离的家庭联产承包责任制，这是新中国成立后发生的第三次农地制度变迁。这次农地制度的重大变革，使几乎陷于崩溃边缘的中国农村经济开始摆脱困境，促进了农业生产力和农村经济的飞跃发展。这是一次由生存危机而引发的诱致性制度变迁，它虽然未触动农地所有权制度，但在农地经营权制度和农地流转制度等方面发生了深刻的变革，并对中国城市化进程具有极大的推动作用：（1）以“均田制”为基本形态的家庭承包责任制，公平地满足了农民对土地这一基本生产资料使用权的天然要求。^[49]这一农地制度安排不仅规范了农地的使用和经营方式，而且更重要的是为农民的生存和发展提供了基本依托和最后保障，使农民能在不丧失土地承包权的前提下进城务工经商，成为“进可攻，退可守”的城乡“两栖”居民，避免了一些拉美国家因土地高度集中造成大量无地农民盲目涌入城市而产生的“城市病”。从这个角度看，家庭承包责任制这一农地制度安排符合中国国情，有利于中国在保持农村稳定的条件下有步骤地推进城市化进程。（2）家庭承包责任制因具有充分激励、零生产监督费用、低收益分配成本以及灵活性的经营决策等特点，^[50]极大地调动了农民经营土地的积极性，大大提高了土地产出效率，为工业化、城市化发展不仅做出了产品贡献、市场贡献和资本贡献，而且提供了几乎无限供给的劳动力，产生了人口城市化的巨大推力。^[51]总之，在这一阶段，中国工业化、城市化与农地制度变迁基本上实现了协调发展，不仅城市化、工业化的发展推动了农地制度变迁，促进了农业生产的发展，反过来，农地制度变迁和农业生产的发展也推动了城市化、工业化的发展。然而，由第三次农地制度变迁所形成的中国现行农地制度，随着中国经济体制改革的深化和城市化进程的加快，逐渐暴露出一些制度缺陷，并成为中国城市化进程中的制约因素。因此，要克服和解决这些制度缺陷，必须继续深化中国农地制度改革与创新。