自新中国成立以来，中国的城市化经历过正常发展阶段，也经历过快速发展阶段，还经历过停滞甚至倒退阶段。可以这么说，新中国成立以来中国走了一条崎岖不平的城市化道路，这条道路的突出特点是：

第一，在相当长时期内，中国城市化滞后于中国工业化及经济发展水平。对于中国城市化是否滞后于中国工业化及中国经济发展水平，学术界大致有三种不同的看法：一是发展滞后论；二是基本适度论；三是发展超前论。^[2]笔者认为，相对于工业化进程而言，我国城市化进程是滞后的。从整个发展过程来看，我国的城市水平是很低的，而且城市化进程十分缓慢。1952—1992年，我国的城镇人口占总人口的比重40年时间只提高了15个百分点。与之相比，1950—1991年，世界平均城市化水平提高了17个百分点，其中发展中国家作为一个整体，在这41年中，城市化水平提高了21个百分点，远高于我国的城市化增长速度。

与其他发展中国家和地区的城市化水平相比，中国的城市化进程较慢。按照《1994年世界发展报告》，中国的人均GNP是470美元，处在40个低收入国家的第28位（从低收入到高收入排列）。这个按照汇率计算的人均收入的确存在严重的准确性问题。20世纪80年代中国经济发展在世界上是最快的国家，按《1994年世界发展报告》提供的资料，1980—1992年，中国的国内生产总值（GDP）平均每年以9.1%的速度增长。中国的城市化发展速度也比其他收入水平差不多的国家要慢。例如，低收入国家（中国和印度除外）城市人口比重从1965年的16%上升到1992年的29%，增加了13个百分点；与此同时，中国从17.98%上升到26.14%，只增加8.43个百分点。

从城市化与工业化的关系看，中国的城市化也长期滞后于工业化。1952年我国非农业部门在国民收入中的比重是42%，非农业劳动力比重是16.5%，城市人口比重是12.5%。到1992年，非农业产值比重增加到70.8%，非农劳动力比重也上升到41.5%，而城市人口比重只增加到27.6%，40年时间，分别增加了28.8、25、15.1个百分点。而且，在1952年，非农业劳动力比重与城市人口比重只相差4个百分点，到1992年这个差距达到14个百分点，差距越来越大，这充分表明城市化与工业化越来越不同步。韩国1960—1991年，非农产值比重从63%增加到92%，非农劳动力比重从34%增加到80%，相应地，城市人口比重从28%上升到72%，分别增加29、46、44个百分点。中国台湾省1952年非农业部门在国内生产净值中的比重为62%，城市人口比重是47%，到1992年，非农业部门产值比重是95%，城市人口比重达到80%，40年时间，产值比重和城市人口比重都增加了33个百分点。

尽管自1978年改革开放以来中国城市化速度大大加快，但如果考察新中国成立后60多年的城市化进程，则中国的城市化步伐仍然是比较缓慢的。下面我们比较新中国成立后历年的城市化率和工业化率，以说明新中国成立以来中国的城市化发展状况，见表7-1、表7-2、表7-3。

表7-1　1949—2012年中国的城市化率（按城镇人口占总人口的百分比计算）

资料来源：中国统计年鉴2012，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.

表7-2　1952—2011年中国的工业化率Ⅰ（按第二产业的产值占GDP的百分比计算）

资料来源：（1）1952—2003年的数据来自国家统计局.中国统计年鉴2004.北京：中国统计出版社，2004：54；（2）2004—2011年的数据来自中国统计年鉴2012，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.

表7-3　1952—2011年中国的工业化率Ⅱ（按第二产业的就业人数占总就业人数的百分比计算）

资料来源：中国统计年鉴2012，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.

从表7-1、表7-2和表7-3可以看出，新中国成立以来，中国的城市化率长期低于按第二产业的产值与GDP的百分比计算的工业化率I，而且工业化率提高的速度大多数年份快于城市化率提高的速度。可见，新中国成立以来中国的城市化始终滞后于工业化。另外，按第二产业的劳动力占总劳动力的百分比计算的工业化率II之所以大大低于工业化率I，主要是因为新中国成立后我国实行的是重工业优先的发展战略。因为重工业是资本密集型产业，吸纳的劳动力较少，再加上户籍制度人为限制农村劳动力向城镇流动、向非农产业转移，所以尽管工业产值大幅度增加，工业劳动力却增加不多。^[3]

对于中国城市化发展缓慢及城市化滞后的原因，中外学者从不同的角度进行了分析。如美国学者劳伦斯、塞尔等从意识形态角度分析中国城市化进程缓慢的原因，提出了反城市主义学说（antiurbanism or de-urbanization），认为根深蒂固的反城市主义意识形态是中国城市化发展缓慢的主要原因。^[4][5]英国学者柯克比则认为，“反城市主义”论是浅薄而矛盾的。新中国城市化的缓慢增长并非遵从意识形态领域抽象的革命原则所致，而是过分注重既定的工业化大目标的缘故。为了实现这一大目标，中国忽视了城市基础设施的建设和农村经济的扩大生产，而将大量资金集中于重工业建设，削弱了城市进一步发展的后劲。^[6]

国内学者认为，中国城市化发展滞后的主要原因是对城市化认识的偏差和指导思想的失误、传统工业化道路的缺陷以及制度上的障碍。^[7]从认识和指导思想看，（1）没有认识到工业化与城市化同步发展的客观规律；（2）对发达国家特别是发展中国家城市化过程中出现的各种问题如失业严重、人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、环境污染、社会犯罪、贫富不均等所谓“城市病”看得过于严重，对城市化的正面作用考虑得太少；（3）对城市化概念的片面理解，没有把中小城市及城镇作为城市体系中的一部分，造成城市结构偏差。改革开放以来我国又走向另一个极端，即城市化发展又过分强调小城镇的作用，把小城镇的发展看成是吸纳乡村人口的主要渠道。偏向小城镇发展而控制大城市的城市化战略，客观上抑制了城市化发展水平的提高。(www.daowen.com)

传统工业化道路的缺陷是中国城市化滞后的另一个重要原因。在计划经济时代，中国走了一条由国家计划推动、重工业优先发展、以粗放型增长方式为主、过分追求高速度、排斥城市化、片面强调自力更生、资源消耗高、经济效益差的工业化道路。这种传统的工业化道路片面强调国家计划推动而否定市场作用、片面强调资本和技术密集型产业而忽视对农村剩余劳动力有较强吸纳能力的劳动密集型产业，结果重工业得到优先发展，而轻工业及城市发展的资金则严重缺乏，城市化进程大大落后于工业化步伐。

最后，劳动就业制度、户籍管理制度、粮食供应制度、住房、医疗及其他福利制度等一系列制度，不允许劳动力自由流动、自主择业，限制农民向城镇流动和迁移，造成城市与农村长期处于分割状态，最终也阻碍了城市化的发展。

城市化滞后带来了一系列的消极后果，严重地阻碍了我国的经济发展和现代化进程。（1）城市化滞后显著加大了农村的人口负担，加剧了人口与土地之间的紧张关系，恶化了农村乃至全社会的生态环境，难以实现可持续发展；（2）城市化滞后使农业劳动力严重过剩，影响了农业经营的规模化、产业化和劳动生产率的提高，严重地妨碍着农业现代化的实现；（3）低下的比较收益制约了农民收入的增长和农村市场的开拓，并迫使农民大量涌入城市，给城市管理带来严重的冲击，阻碍着城市现代化进程；（4）城市数量不足，城市发展滞后，人口在农村分散居住，难以形成大规模的第三产业的需求，严重制约着第三产业的发展，不利于中国当前最为严峻的就业问题的解决；（5）城市化滞后，城市得不到应有的发展，城市所具有的经济、政治、文化等多方面的功能，城市所能产生的规模效应、集聚效应、扩散效应、辐射效应等多种效应，以及城市在土地、淡水等各种资源和交通、通信、科教、娱乐等各种基础设施方面的利用效率都无法充分发挥，城市的物质文明、政治文明和精神文明难以向农村普及。^[8]

第二，中国走的是一条政府主导型城市化道路。当代中国的城市化可以说是一种典型的政府主导型城市化，城市化历程从来不是一个完全由市场推动的过程，而是一个受到高度行政干预的过程，是在市场力和行政力的交织和制衡中逐步推进的。政府通过一系列制度安排和政策设计对城市化进程进行干预，对城市化进程产生影响的制度、政策或战略主要有所有制形式、经济体制、经济发展战略、社会资源分配制度、人口迁移政策和城市发展方针等，例如国家对各种所有制经济的政策、对计划经济和市场经济的选择、工业化战略、地区发展战略、就业制度、社会保障和福利分配制度、教育资源分配制度、城乡人口迁移制度、城市规模政策、城市设置标准的规定等，共同构成了城市发展制度环境。因此，政府主导型城市化的根本特征在于，政府对行政手段具有很强的依赖性，用行政手段调节城市化发展往往是政府的重要工作内容，计划经济时代实行的户籍制度、就业制度、福利分配制度都是政府主导型城市化的主要产物；改革开放以来，频繁的行政区划调整（例如县改市、市管县、撤县建区、撤乡并镇等）和各类特区、开发区的建设实质上是政府主导型城市化的另一种方式。在强有力的行政干预下，城市发展的速度、水平、方向和模式都深深地打着制度变迁的印记；城市化发展历程中的种种曲折、波动、停顿、滞后、跃进和泡沫都与制度安排和政策导向密切相关；同时城市化历程也能够清楚地反映市场力和行政力的博弈过程。

几十年来，尽管政府对城市化过程进行行政干预的初衷和目标已经发展了根本的变化，尽管影响中国城市化的两股基本力量（市场力和行政力）的关系始终处在不断调整之中，但中国城市化的基本属性依然是政府主导型城市化。在改革开放前相当长的时期内，行政力甚至是影响城市化进程的唯一力量，行政力的作用方向也一度严重背离工业化和城市化发展的规律，城市化进程因而曲折、波动，甚至停顿。改革开放以来，市场经济从无到有，逐步发展，市场力对城市化的推动作用越来越显著，制度变迁的基本方向是顺应工业化和城市化规律，行政力对城市化的影响逐步从阻力向助力转化，两股力量作用方向的吻合度不断提高，城市化也经历了从长期停滞、缓慢启动到当前的快速推进的过程。尽管有这些明显的变化，但中国的城市化过程至今仍然没有脱离强有力的行政干预轨道。一个更为有趣的现象是，随着市场经济体制的逐步建立，对于发展效率的认同和需求程度不断提高，城市化的内在规律和正面作用逐步得到政府的认可和肯定，这本应是行政力对城市化过程的影响逐步弱化、市场力不断强化、市场主导型城市化逐步取代政府主导型城市化的契机。然而，也恰恰由于政府对城市化的意义和价值给予了前所未有的肯定，对城市化的行政干预不仅没有弱化，反而呈现不断加强的趋势，政府主导型城市化正在以新的方式得到强化。^[9]

被经济学界一直主张少干预的小政府，在城市化中却找到计划经济时代政府的感觉。城市化成为严格在政府计划控制下的过程，政府成了城市化的第一推动力。这是一种非常危险的认识。在这种认识中包含这样一些隐患：将城市化的推进过程纳入计划模式的控制之下。不可否认城镇建设需要严格而科学的规划，城镇建设需要在规划控制下进行，虽然城市化包括城镇建设的推进，但城镇建设绝不等同于城市化。但目前在“城市化＝城市补课性的规模扩大化”的认识下，陷入了将城市化理解为单纯的城镇建设，进而将城市化推向计划模式的危险。一些报纸上，在关于推进城市化的讨论中，甚至明确提出了中国实现城市化必须达到的一系列计划指标。如有的学者从中国至2050年达到中等发达国家水平的目标中，推出了中国城市化率必须达到70%～80%的结论。这就意味着中国的城市化率要以每年0.78%～0.98%的速度增长，有7.2亿～8亿的人口将从农业转移到城镇。从前瞻性的角度提出中国城市化的一些数据，是无可非议的，问题是这些前瞻性的研究及其指标是在缺乏市场化前提下提出的。按照计划式逻辑，存在着这样一种可能，即在这些城市化指标的诱导下，推演到某个地方，本着提前、赶超的原则，就会有指标层层加码的结果。中国要实现70%～80%的城市化率，可能不是50年，而是20年。^[10]在一些地方，以实现城市化指标为主要经济发展目标的方案已纷纷出台。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28%。河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5%提高到2005年的37%和2010年的43%，江苏省计划从1999年的34.3%提高到2005年的45%，湖北省2005年的指标是38%，广东省计划2010年达到50%，等等。^[11]沿着政府主导型的城市化道路走下去，一个大跃进式的城市建设高潮就会出现。

在过去的10多年中，中国许多城市的发展成就超过了此前几十年的总和。这种超常规的城市化推进和突出的发展绩效，在很大程度上得益于政府的行政推动，这无形中又鼓励着各级政府更加依赖行政手段。当前，中国政府把城镇化水平作为衡量各级政府工作的重要指标，这在客观上提升了各级领导对城镇化水平重要性的认识。但是，一些地方仅仅满足追求城镇化水平这个数字的提高，大铺摊子、不重内涵、盲目无序扩大用地规模，并造成一些地方“有城无市，有市无业”的“空壳城镇”现象。拥有15万人口的安徽省六安市叶集镇，修建了一个占地100多亩的广场。由于镇里财政紧张，一些被征土地的农民至今没有得到足额补偿款，以致形成一道奇特景观：一边是号称皖西最大的豪华城市广场，一边是农户透风露雨的低矮茅舍。这些失地农民找不到新的就业门路，陷入了种田无地、上班无岗的困境。浙江省安吉县48万人口中，有40万是农业人口，近几年，这个县以“经济开发区”名义征地上万亩，大量土地征用时没有批文，属于非法征用的“黑地”。

在地方政府主导的城市化进程中，土地的开发成本很低。从农民手里买到的一级市场土地价格是最背离市场定价原理的。现在许多政府部门不仅是垄断了一级市场，而且通过收购二级市场等措施推动了地价上涨，这些问题的关键，源于土地价格是不由市场供求关系决定而派生出来的。在低成本和政绩观的驱使下，以城市范围无限制的外延扩展和空间的无序蔓延为主要特征的粗放型经营，在中国的城市化进程中颇有市场。资料表明，20世纪80年代中期至90年代中期的十年间，中国城镇用地规模平均扩展了50.2%，一些城市已经超过200%。根据国际上比较合理的城市用地增长率与人口增长率1.12∶1的比例，我国已经高达2.29∶1，造成单位用地的平均产出远低于国际的平均水平。而这种粗放型经营的表征之一，就是建设“政绩工程”。资料显示，2002年各级领导班子换届后，各地就开始了新一轮“政绩工程”的基建投资热潮。国家统计局发布的数据表明，2003年1—2月城镇50万元以上项目完成固定资产投资3287亿元，比上年同期增长53%，创1994年以来同期增幅最高值。1—2月国有及国有控股投资1999亿元，占固定资产投资的60.81%，增长55.2%，其中中央项目投资只增长12.1%，而地方项目投资增长却高达64.9%，增幅同比提高24.7个百分点。在这种情况下，2003年中央不得下决心进行宏观调控。截至2003年6月中旬，全国共清理出各类开发区6741个。与此相配合，国土资源部有关负责人强调，中国将实行最严格的土地管理和耕地保护制度。而随着土地政策的收紧，城市房价一路攀升。最新的统计快报显示，中国2003年前八个月商品房平均价格同比增长13.5%，比2003年一季度上涨6.9%；商品住宅平均价格2525元/平方米，同比增长11.2%，比一季度上涨4.7%。于是，宏观调控成了一把“双面刃”：一方面，约束了地方政府“毫无节制的粗放型经济增长”；另一方面，这种“一刀切”的政策也在某种程度上阻碍了城市化的发展——道理很简单，房价步步上升，最终抬高了农民进城的门槛，增加了农民市民化的成本。^[12]

政府主导下的盲目城市化，存在城市泡沫的危险。泡沫经济就是在过高预期下超过实际需求的投资形成的虚假繁荣。在一个新经济高潮到来之前，以对未来看好的预期，拉动经济增长是正常的，也是经济发展所必需的。但是这种预期必须适度，如果超出一定限度，就会成为泡沫经济的根源。在“十五”期间城市化战略的指导下，整个社会对城市化的预期看好，在城市建设投资形成的乘数效应拉动下带动经济增长，也是无可非议的。但城市化决不等于城市建设规模的简单扩大化，而是需要经济发展来填充，城市化的核心内容应该是市场化。而在中国城市化过程中，存在着政府投资的力量远远大于市场和民间的力量，城市化仅仅依托城市建设的乘数效应来推动的问题，当城市化外壳比其所需要填充的内容成长得更快时，未来中国城市化的结果就可能只具有城市化的外壳。只有城市外壳的城市化就是城市泡沫。因此，如何克服政府主导型城市化的缺陷而发挥其优势，实现政府主导型城市化向市场主导型城市化的转换，是走好中国特色城市化道路必须解决的重大问题。

第三，中国的城镇体系结构不均衡，即城市结构存在偏差。具体说来就是，改革开放以前中国的城市结构有所谓“头重脚轻”之感，即大城市多，小城市过少。改革开放以后中国的城市结构又走向了另一个极端，即小城镇的增长速度大大超过大中城市。^[13]1952—1980年，特大城市数量年均增长2%，大城市年均增长4%，中等城市年均增长4%，小城市则年均减少0.33个百分点。由于“大跃进”的影响，大城市和特大城市的数量1960年比1957年分别增加了1/3和1/2，而中等城市数量反而有所减少。在其后的国民经济调整和“文革”中，特大城市中的“逆城市化”最为显著，1970年的人口仅相当于1957年的人口。80年代后，由于发挥中心城市的作用，特大城市的数量及人口才有显著增加。尽管几十年中强调“积极发展小城市”，但1978年的小城市数量及人口均低于1957年的水平，直至80年代后才有显著增加（见表7-4）。

表7-4　中国城市规模及分组人口的变动（1957—1993年）

注：城市规模按市区非农业人口分组。
资料来源：许学强，周一星，宁越敏.城市地理学.北京：高等教育出版社，1997.

为了改变这种结构，20世纪80年代以来，中国实施了以小城镇为重点的城镇化推进战略。1978—2000年，年均增加城市21.4个，年均增加建制镇824.5个。特别是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市发展方针的实施，使得小城镇的增长速度大大快于大中城市。根据统计年鉴提供的资料计算，从80年代初至20世纪末，小城镇年均增长8%，中等城市年均增长6.5%，而大城市和超大城市年均增长仅为3.5%。

20世纪80年代以来，“小城镇，大战略”似乎成为中国城市化的灵丹妙药，全国各地趋之若鹜。于是，小城镇得到了异乎寻常的发展。1949年，全国有建制镇2500多个，经过36年的发展，到1985年也只有建制镇2851个，加上未设建制的县城377个，共有3228个。而到1992年，建制镇就达到14182个，短短几年时间就比1985年增加了约4倍；如果加上30000多个非建制镇，小城镇总数就达到44000多个，增长则更多。建制镇数目在1999年达到19000多个，加上非建制镇总数接近60000个，这两组数据均处于峰值状态（此后开始回调）。^[14]这种不平衡的增长格局是刻意抑制大城市发展，重点发展小城镇的城市化发展战略实施的结果。但小城镇由于其城市经济规模有限、经济结构单一、城市功能欠缺，无法形成对劳动力的巨大吸纳能力。现代城市中对吸纳劳动力就业最有前途的服务部门，只有在一定的经济规模和相应的经济结构上才能形成和发展，在小城镇中是很难形成这些部门发展的环境的，因此，我们的小城镇偏向的城市化战略压制了现代社会城市中最有活力的现代服务业的发展，从而也阻碍了中国城市化的进程。这就是说，表面上，从城市数量的角度，我们在一定程度上解决了“头重脚轻”的问题，但数量庞大、结构单一、对农村劳动力吸纳能力低下的小城镇又成为中国城市化发展的障碍。这种“头轻脚重”的现象，严重制约了中国城市化水平的提高。此外，在小城镇发展过程中，布局分散的乡镇企业未能较好地向小城镇集中，导致农村工业化的组织形式与农村城镇化的组织形态严重脱节，使得小城镇的集聚效应难以显现，损失了大量的第三产业就业机会，降低了城镇人口增长的速度，形成了低质低效的农村城镇化格局。

第四，城镇地区布局不均衡。城镇的布局主要取决于自然资源、人口、经济等条件。由于中国的经济、人口地域上的不平衡，城镇布局也不平衡，并且随着经济重心的进一步东移，不平衡也在加剧。1949年，东、中、西部城市的比重分别占52.3%、37.9%、9.8%。新中国成立后，国家有意识地加速中西部地区的发展，使城市布局的严重不平衡性有了一定改变。特别是五六十年代出于战备的考虑，对于福建和广东等“前线”地区，国家基本没有什么投资，而“大三线”和“小三线”地区则投入了不少资金，奠定了这些地区的钢铁、电力、汽车制造等工业基础。到改革开放初期的1978年，东、中、西部城市的比重分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加。但是改革开放以来，我国提出以经济建设为中心，优先考虑经济效益，遵从“梯度开放”和“中心极”发展理论，投资重点集中在东部沿海地区，同时还以优惠政策吸引了大量外资进入这些地区，极大地推动了东部地区的城市化，形成了珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区等城市带，西部地区则发展缓慢，地区的不平衡性进一步加大。到1998年，东、中、西部城市的比重又分别变为44.9%、37%、18.1%。也就是说，改革开放以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部则分别降低了6.5%和2.6%。^[15]因此可以看出，西部城市化水平与东部的差距很大，而且有进一步扩大的趋势。

中国城市布局的非均衡性在今后相当长时期内会依然存在。由于中国各地的经济社会发展水平和城市化的差异在短期内难以消除，东中西部的城市化发展目标会有所不同。具体说来，东部城市发展要与产业结构升级结合起来，以提高城市化的质量为主要目标；中部地区要致力于扩大城市吸纳乡村人口的容量，完善城市基础设施，积极引导、鼓励大城市的规模适度扩大，重点发展中等城市，适当发展小城镇，使中部地区成为提高我国城市化水平的主战场；西部地区因受自然条件的限制，不能要求在短期内就形成规模等级齐全、职能分工合理、空间结构完善的理想城镇体系，城市化发展的中期目标是要以现有城镇为重点，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城市布局模式。