印度独立后不久，政府就着手筹划农地制度改革。1949年，印度国大党公布了该党土地管理委员会的报告，这项报告成为印度各邦土改立法的依据。1953年印度中央政府建立了中央土改委员会，作为土改指导机构。这样就在全国开始了农地制度改革。印度的农地制度改革主要包含以下几个方面：

1.废除“中间人”地权制度

废除“中间人”地权制度包括废除柴明达尔包税地主制和贾吉尔达尔、因南姆达尔赏赐地地主制。废除“中间人”地权制度涉及16个邦，占印度全国耕地面积的一半左右。其中以西孟加拉、北方邦、比哈尔和拉贾斯坦邦最为重要。前三个邦是柴明达尔制度典型的地区，后一个邦是赏赐地制度典型的地区。废除柴明达尔包税地主制的具体做法如下：

（1）政府不是采用行政手段强制没收柴明达尔的土地，把它分给无地、少地的农民，而是付给柴明达尔大量补偿金以取消柴明达尔的田赋征收权及其对土地的实际控制权。同时，把他们实际控制（占有）的荒地、森林、矿山、牧场和部分耕地转归国有，也由政府给予补偿金。补偿金的数额在各邦也是不平衡的。据统计，全国11个邦给包税地主补偿金的预定总额和重建费、利息达66.466亿卢比，其中西孟加拉、比哈尔和北方邦为57.734亿卢比，占总数的76.3%。^[31]需要特别指出的是，这笔补偿金并不是由政府负担的，而是由原柴明达尔底下的佃农负担的。这是因为柴明达尔在向政府交出自耕地以外的土地时，原有土地上的佃户不仅要承担过去所缴的田赋，而且要将旧时租额的一半转缴政府。佃户如果买进他所耕的土地则需向政府出高价购买。政府往往以这一笔收入的4/5作为补偿金给柴明达尔，而其余的1/5作为废除中间人的行政费。国大党政府正是以这笔补偿金为代价，于20世纪50年代末60年代初，取消了柴明达尔在1.6亿英亩土地上的田赋征收权和实际控制权。^[32]

（2）允许柴明达尔保留一定数额的自有地，并以“自耕”的名义收回出租地，扩大自有地而成为土地所有者，即成为拥有完全私有地权的地主。英国统治时期的柴明达尔大体上都有两种土地，一种是自有地，另一种是承包田赋的土地。柴明达尔对承包田赋的土地在法律上享有土地所有权，但事实上只有征收权和为了实现征收权而取得的统治权（主要是行政司法权）。所谓“自耕”包括使用“帮工”或雇工在内。于是包税地主纷纷驱逐佃农，收回出租地“自耕”，或强迫佃农改为“帮工”。这一现象在北方邦尤其典型。1950年北方邦政府通过的《北方邦废除柴明达尔法和土改法》规定，“在北方邦的所有柴明达尔地产无保留地移交和归属于邦政府”。具体做法是除自有地和小丛林外，在给予补偿的条件下取消“中间人”的一切权力、头衔和利益。这个法律到1952年7月1日才开始生效。该法律生效前包税地主想尽各种办法以“自耕”的名义收回出租地，扩大自有地，结果有94%的柴明达尔包税地主宣称自己是自有地和丛林的所有者。他们在占有的3300万英亩的土地中保留了将近700万英亩的土地，成为新地主。他们在不向国家支付分文的条件下，在将近700万英亩的土地上获得了完全的土地所有权，包括继承、转让和典押等权利。政府取消了他们对其余土地的征收权及其统治权，给了19.8亿卢比的补偿金，40年付清。政府还确认了24万缴租地主（占地70万英亩）和100万高级永佃户的土地所有权，使他们成为新地主。^[33]

（3）使永佃户获得土地所有权，成为名副其实的新地主。北方邦的土改使柴明达尔包税地主成为新地主，西孟加拉邦的土改则把从柴明达尔租来土地的“永佃户”变成了拥有土地私有权的新地主。这种永佃户在土改前往往是某一村庄的经济政治上的实际统治人，但法律上并不占有土地。按土改法的规定，柴明达尔包税地主的包税权被废除，永佃户变成新地主，直接向政府缴纳田赋。赋额定为稻田不超过产值的1/5，其他作物的农田不超过产值的1/10，赋额确定后20年不变。

废除“中间人”地权制度还包括废除赏赐地地主制。在废除柴明达尔制的同时，印度各邦政府还取消了被称为“贾吉尔达尔”和“因南姆达尔”的赏赐地地主制。莫卧儿皇帝曾把很大一部分土地赏赐给有军功的大小将士，后来对文职官员也作此赏赐，以代替俸禄。这就形成了一大批赏赐地地主——贾吉尔达尔。此外，皇帝还对宗教、慈善事业也赏赐予土地，这种土地持有者称因南姆达尔。这种赏赐地主与柴明达尔地主不同，他们向农民征收地租和捐税作为自己的俸禄，不必向国家（皇帝、政府）缴纳田赋，而且他们还霸占荒地为己有。耕种赏赐地主土地的农民，一般不是永佃户。殖民统治时期的土邦王公都属赏赐地地主。在柴明达尔制占主体的邦内，也掺杂有赏赐地主。土改前，这种赏赐地主最多的邦是拉贾斯坦，占地83%。其次是安德拉邦和海德拉巴土邦。土改法对待赏赐地主的规定，一般与对待柴明达尔地主相似，其自有地和直接耕种（经营）的土地以外的土地所有权被取消，给予高额补偿金，由政府直接向农民征收田赋和各种地税。但是，在一般情况下，因为这些赏赐地主多为土邦王公和文武官员的后代，所以政府给予的补偿金和自有地比废除柴明达尔更优厚。废除赏赐地主后该土地上的佃农，多数因为贫困而并不直接获得私有土地，只有富裕农有力量向国家购买土地，其地价相当于田赋的15～20倍，但可分10年付清。^[34]

2.进行租佃改革

在废除“中间人”制度的同时，一些邦按照联邦政府的要求着手进行租佃制改革。在原柴明达尔制地区，有的邦禁止土地出租（老弱病残除外），但不包括分成制，有些邦允许出租。在原莱特瓦尔制和马哈尔瓦尔制地区，则存在着大量的租佃关系。据1953—1954年度全国抽样调查推算，全国佃耕地仍占耕地总面积的约20%，这还不包括非正式佃农（只有口头契约的临时佃农）的耕地。印度学者G.帕塔萨提估计，废除柴明达尔制后，连同莱特瓦尔制、马哈尔瓦尔制地区在内，全国租佃地仍占耕地总面积的近1/5，出租者约有一半不在村，租种者1/3以上是分成农，其余为一般佃农和次佃农。至于非正式佃农有多少，无法估计。所有佃农都强烈要求改善其地位，这是政府不能不考虑的。所以联邦政府要求，无论是原柴明达尔制地区，还是非柴明达尔制地区都要把租佃改革作为土地改革的一项主要任务。

从1953年起，印度各邦政府先后通过了一系列有关“租佃改革”的法案，其主要内容是：规定地租率不得超过产量的1/4或1/5；禁止强迫佃农无偿服役；禁止勒索杂税和附加地租；一般佃农（不包括分成农和次佃农）连续耕种租佃地若干年（有的规定6年，有的12年，有的不足6年）者，可获得永佃权或对所耕种土地的购买权；地主收回佃耕地自营要有一定限量，必须留给佃农能维持生活的最低限度的土地等。^[35]

各邦在租佃改革的具体规定上尽管有所不同，但大致包括如下三项内容：一是限制地主向佃农征收的地租额；二是保障佃农的土地佃耕权，防止地主随意驱佃；三是试图最终给佃农土地所有权，即使他们成为长期租佃的土地的主人。但这项改革遇到的抗阻比废除柴明达尔制还要大。因为租佃改革不仅与原柴明达尔制地区保留大量土地的大土地所有者利害相关，而且涉及这些地区新兴的富农的利益，还涉及所有非柴明达尔制地区地主和富农的利益，甚至与各种小土地出租者利害相关。相关联的人不但人多势众，而且在国大党内、在各邦立法院和政府中有强大的势力，因而可以在法律范围内和法律范围外，以各种形式进行阻挠和破坏。地主纷纷以自耕的名义夺佃或迫使佃户“自愿”退佃。结果，地主夺佃几乎不受限制，使限制地主收回出租地的立法形同虚设。有关地主向佃农征收的地租额的限制性规定以及使佃农得到永佃权和对所耕地购买权的规定基本上停留在纸面上，不能执行。只有少数邦地租率较低的规定得到执行，也只有少数佃农得到永佃权，其中较富裕的购买了佃耕地。地租之外非法勒索的现象在许多地区依然存在。佃农的地位不但没有得到保障和改善，反而有很大数量的佃农失去了佃耕地，成为无地工人，或失去了正式的佃权，成为非正式的或者说不受法律保护的临时佃农。

租佃改革虽然没有取得预期成果，但还是在一定程度上实现了改革目标。比如，有些佃农过高的地租率所有下降，强迫服役和非法勒索减少，有些佃农得到了永佃权或土地所有权。许多不在村地主为了摆脱租佃改革的困扰，纷纷卖出土地。这部土地转到农村有钱人和富裕农民手中。虽然对佃农没有直接好处，但从所有权与经营权的结合，从改善农业经营的角度看，还是有积极意义的。^[36]

3.规定“土地持有的最高限额”

废除“中间人”制度和租佃改革并没有从根本上解决土地大量集中于少数人手中，多数人无地或少地的问题。于是，国大党把土改重点转移到实行土地持有最高限额上来。1959年1月，国大党那格浦尔年会通过了实行“土地限额”的决定，要求各邦政府在1959年年底以前制定出土地持有最高限额的立法，规定现有土地的最高限额和今后所得土地的最高限额，超过限额的剩余土地由国家交给“村评议会”（Panchayat），由“村评议会”分给无地、少地的农民耕种，或交给农民合作社耕种。

实行土地持有最高限额大致可分为两个阶段：1960—1972年为第一阶段，1972年以后为第二阶段。在第一阶段，国大党政府只是对实行土地持有限额提出了原则性要求，并没有就土地持有最高限额的计算单位和标准等做出明确规定，各邦的立法可以说是各行其是。比如，有的邦以家庭为单位，有的邦以个人为单位作为土地持有最高限额的单位。在决定最高限额的标准时，有的邦以农产品的总收入或纯收入为依据；有的邦以农田的好坏为依据，好田少，坏田多；有的邦不分土地好坏，好田坏田一样多。结果，不仅一个邦内部定的限额弹性很大，而且各邦的标准也有很大差异（见表6-5和表6-6）。

表6-5　现有土地的最高限额（以限额大小为序）

续表

资料来源：印度政府计划委员会.第三个五年计划.德里：1961：236-238.转引自黄思骏.印度土地制度研究.北京：中国社会科学出版社，1998：305.(www.daowen.com)

表6-6　今后新得土地的最高限额（以限额大小为序）

续表

资料来源：转引自黄思骏.印度土地制度研究.北京：中国社会科学出版社，1998：306.

从表6-5和表6-6可以看出，各邦规定的土地持有最高限额数相差悬殊。总体上来看，绝大多数邦限额标准定得过宽。此外，各邦的最高限额法还有形形色色的豁免规定，大致说，属于以下情况的土地，如机械化农场、经营良好的农场、投资多的农场、连成一片的大农场、种植园、果园、糖厂所有的甘蔗田、奶场所有的放牧场、牧场、慈善机构的土地等，均不受最高限额限制，土地再多，也允许保留。由于标准太宽，又有大量的例外，再加上各邦立法拖拉，执行不力，给大土地所有者逃避法律留下了足够的时间和空间。大土地所有者采取了种种办法化整为零，或将自己的土地转移到亲友名下，或临时转变为果园、奶牛场、甘蔗地。由于当时并没有完备的土地记录，这种转移并不困难。结果，政府能征收的超过限额的土地所剩无几。如旁遮普邦，政府最初估计可征收20万英亩，但到1962年实际能分配的土地仅有16000英亩。泰米尔纳杜邦估计有125000英亩剩余土地，政府实际只能征收24000英亩。西孟加拉邦原估计有60万英亩超额土地，最后政府只征收到10万英亩。^[37]印度《1976年国家农业委员会报告》指出：“各邦的最高限额立法加在一起，就全印范围讲，交出了100公顷的剩余土地，这对拥有14100万公顷净播种面积的印度来说，是一种微不足道的剩余。此外，大部分剩余土地是不能耕种的。即使这样少量的土地在名义上宣布为剩余土地，但到目前为止只有一部分在无地农民中进行了分配，还有一部分仍由土地所有者占有，或者在各种未经许可的占有或诉讼下已被浪费掉了。”^[38]

针对1960年前后制定的土地持有最高限额法完全无效的情况，1970年9月组建的印度中央土改委员会全面审查了各邦的土地持有最高限额法，并于1971年8月提出了关于实行土地持有最高限额的新建议：最高限额应以五口之家的家庭为单位，这包括丈夫、妻子和三个未成年的孩子。如果一个家庭的成员超过五口，那么对这种超过的成员可适当增加土地，但这个家庭拥有的土地总面积最多不得超过一个家庭最高限额的两倍。适当降低限额，五口之家的最高限额，水浇地（至少可以保证两熟作物的灌溉）可在10～18英亩的范围内变动；其他各类土地（指各类旱地）最高限额不得超过54英亩。全面审查各种例外规定，明确建议撤销机械化农场、经营良好的农场不受限制的规定。

1972年7月国大党政府在中央土改委员会建议的基础上，制定了实行土地持有最高限额的“国家指导路线”。其主要内容包括：（1）降低土地持有最高限额：一年至少能保证两熟灌溉的最好土地，最高限额可在10～18英亩内变动。使用私人水源的水浇地可略高于使用公共水源的水浇地，其比率为1.25∶1。也就是说，如果使用公共水源的水浇地可以有1英亩的话，那么使用私人水源的水浇地可以有1.25英亩，但最多不得超过18英亩。一年保证一熟灌溉的土地，其最高限额不超过27英亩。其他各类土地即旱地，其最高限额不超过54英亩。在有埋藏深管井潜力的地区，旱地的最高限额可低于54英亩；在沙漠和山地，其最高限额可适当放宽。如果土地所有者的所有地由各种不同类型的土地组成，那么较好的土地折算成最低等级的土地，总额不超过54英亩。（2）统一最高限额的使用单位，一律以家庭为单位。家庭以五口之家为标准。五口包括丈夫、妻子和三个未成年的孩子。超过五口，对超过成员可适当增加土地，但不管超过多少人，这个家庭拥有土地的总面积不超过标准家庭的两倍。如果在实行最高限额前，家庭的土地分别以丈夫和妻子的名义占有，那么在实行最高限额后，其土地以相应的比例占有。每个成年儿子作为单独的限额单位。（3）减少不受限额限制的规定。（4）地主为了逃避土地限额立法而私下进行的土地转移行为无效。（5）对因实行土地持有最高限额法而征得的剩余土地，应优先分配给那些主要由表列种姓和表列部落所组成的无地农工。（6）对分配的剩余土地所支付的补偿金应由所分得土地的人承担，其补偿金额应大大低于市场价，大体上应规定在新分得土地的无地农工能支付的范围内。（7）1972年12月31日前，各邦务必公布根据新的“国家指导路线”修改过的土地持有最高限额法，其追溯有效期不晚于1971年1月24日。（8）所有修改过的土地持有最高限额法应列入宪法第九附表，使之不受民事诉讼的牵制。

根据上述实行土地持有最高限额的“国家指导路线”，1972年下半年至1973年，各邦大体上都对原有土地持有最高限额法进行了修改，从此进入了实行土地持有最高限额的第二阶段。从实际执行的情况看，同第一阶段比有所好转，但依然没有多大起色，这可以从表6-7中看出来。^[39]

4.合并分散的小片土地，消灭耕地交错现象

虽然印度早在取得独立以前就已开始实行农地连片的措施，可是直到1958年初，只在几个邦收到一些成效。由于农村存在巨大的社会经济不平等，而且农地的占有和使用关系又极其复杂，要想消灭耕地交错现象，达到规模经济，显然还会遇到严重的阻碍。

表6-7　截至1986年12月土地持有最高限额法执行情况

资料来源：转引自姜述贤.独立以来印度农村土地关系的变化.南亚研究季刊，1987（4）：3-4.

5.建立农业生产合作社

国大党政府早在印度独立后不久就设想过农村土地的四种经营模式，即家庭农场、联户合作耕种、集体农庄和国营农场。其中联户合作耕种和集体农庄都与建立农业生产合作社有关。1959年1月国大党那格浦尔会议通过的关于“农业组织模式”的决议，要求各邦建立农业合作社。具体目标是要在印度每一个村庄建立一个村评议会、一个合作社和一个学校。农业合作社可分为四类：信贷合作社、销售合作社、服务合作社和生产合作社。其中生产合作社主要有两种类型：联合耕种社（Joint Farming Societies）和集体耕种社（Collective Societies）。参加联合耕种社的有贫苦农户（包括无地农户）、中等农户（中等土地所有者）和大农户（大土地所有者）。他们把各自的土地集中起来联合耕种，但土地仍然为各农户所有。在联合耕种社里，一般来说贫困农户都参加体力劳动，中等农户参加经营管理多于参加体力劳动，大农户大约有半数参加经营管理但很少参加体力劳动。大农户中有很大一部分是为了逃避土地持有最高限额而加入联合耕种社的。

参加集体耕种社的无地农户多于有地农户。集体耕种社通常是在新开垦的荒地上为安置无地农户而组织起来的。这类合作社的土地所有权既不属于农民，也不属于合作社，而是属于政府。社员原先对土地有占有权和使用权。入社之后，土地为合作社集体使用，社员个人则失去占有权和使用权。

联合耕种社和集体耕种社基本上都实行按劳分配和按红分配相结合的分配方式。首先，社员按日出工领取工资。其次，他们还进行按劳分红和按土地分红。其中按劳分红所占的比重较大。它根据社员的劳动总量和劳动性质分配，多劳多得，劳动好的有奖，从事技术工作的报酬较高。按土地分红是根据社员入社土地的多少和好坏进行分红。红利主要来自销售农产品的净利润的一部分（另一部分转入合作社的储备基金）。在集体耕种社里，社员除领取日工资外，年终还按其所领取的日工资总额进行分红。

在印度政府的扶持下，各邦先后建立了一批农业生产合作社。到20世纪60年代末70年代初，联合耕种社和集体耕种社的发展分别达到顶峰，随后进入停滞状态。至1978年，全印度共有9697个农业生产合作社，其中联合耕种社4947个，社员16.1万，耕种面积33万公顷（81.51万英亩）；集体耕种社4750个，社员16.3万，耕种面积24万公顷（59.28万英亩）。这对印度全国约有60万个村庄、1.43亿公顷净播种面积（20世纪70年代最高数）、5.2175亿农村人口（1981年人口普查数）来说，是个微不足道的数字。而且在这些合作社中，大部分处于亏本或不盈利状态。事实证明，印度国大党及其政府在印度农村建立农业生产合作社的打算和努力，也同实行租佃改革和土地持有最高限额一样，基本上是失败的。^[40]