1.巴西土地集中状况

巴西是一个地广人稀的国家，在其850万平方公里的国土中，绝大部分气候温和多雨，土地平坦肥沃，是发展农牧业的理想场所。巴西可耕土地达4亿公顷，但用作农业的耕地只有5900万公顷，农业发展潜力巨大，被称为21世纪“世界粮仓”。巴西土地虽然面积广阔，但土地的占有十分不平等，大部分土地集中在少数大地主手中。1990年巴西土地占有的基尼系数高达0.86，而印度为0.59，孟加拉国是0.42，阿根廷是0.85，哥伦比亚是0.77，英国是0.62，美国也只有0.75。根据巴西土地开垦与土改局的数据，1995年巴西共有农场311万个，占地面积3.3亿公顷，其中占地面积在1000公顷以上的大型农场占总农场的数量不到1.4%，占地面积达到了总面积的50%；占地面积小于100公顷的小型农场占总农场数量的86%，占地面积却不到总面积的18%。一些巨型地产主占有拥有土地数量高达数百万公顷，比世界上许多国家的国土面积还大，如帕拉州农业企业家塞西利奥·多雷戈·阿尔梅达一家拥有400万公顷土地（世界上有43个国家的国土面积小于400万公顷）；阿克雷州农场主彼得罗·阿帕雷西多的土地有210万公顷；伯南布哥州的科埃略家族拥有土地130万公顷；圣保罗州的奥托家族拥有土地43.8万公顷。此外，巴西农村约1/3的人口（共计480万农户，1200万人）一寸土地也没有。令人触目惊心的是巴西土地集中秩序十分混乱，充满了暴力和血腥，大地产主和政府官员相勾结通过暴力手段掠夺小地产主的土地。法国著名经济学家勒内·杜蒙教授在考察了巴西农村以后，曾经详细而真实地记述了巴西土地集中过程中存在的弱肉强食现象：“人们为了掠夺土地是不择手段的。首先采取的是恫吓。向土地持有者表示愿意支付为数很少的赔偿金，这笔钱还不足以赔偿他们开发土地的劳动价值。如果他们还不想放弃自己的土地，就放火焚烧他们的教堂，接着烧掉房屋，最后杀掉他们，毫不留情。”

2.巴西土地集中的路径依赖

巴西土地集中根源于葡萄牙的殖民时期。当时葡萄牙王室将所有土地和土地所有权纳入王室所有，但却无力经营此大片土地。因此，王室颁发给私人所谓的使用权状。使用权状不具有永久性，同时有固定数量，规定土地不能废耕，产物的1/10缴交王室为租金。拥有使用权状的人负责农业土地生产，特别是供应母国的原料，如甘蔗或棉花。这种授权制度在巴西形成了许多大型热带栽培农场，是巴西大种植园的最初形式。因此巴西大地产制度是具有历史原因的。1850年巴西政府将使用权状改为私产，同时将所有剩余土地定义为国有地，只能经由买卖才能成为私产。这种土地分配方法，一方面强化了殖民时代的土地结构，另一方面，通过土地买卖原则，使无资本的老百姓根本无法获取耕地。获得利益的只有富裕的咖啡生产大农场，它们不仅获取了廉价土地，还因此获得了廉价的过剩劳动力。1961年古拉特出任巴西总统，大力推行土改，企图重新分配土地，甚至把自己的部分土地拿出来分给无地农民。结果，古拉特的土改措施激怒了大庄园主，1964年4月大庄园主控制下的军队发动军事政变推翻了民选总统，开始了长达21年的军事独裁统治，大地产制度不但得以持续，还因为大地主直接控制了政权而得到加强。20世纪90年代以来，巴西虽然恢复了民主制度，但是庄园主在巴西政治中仍然拥有决定性的力量，联邦议员中大约1/3是庄园主，“法院往往是农场主的朋友”，这就使得巴西的土地改革十分缓慢。1996年11月19日，联邦政府颁布农村土地税新规定，对拥有5000公顷以上未耕地的庄园将课以相当于地价的20%的税；如果庄园主在5年内不纳税，其土地将被充公而纳入土改计划。然而此举受到庄园主利益集团的强烈反对。他们扬言在讨论政府改革方案时将不予以合作。巴西土地问题的解决仍是遥遥无期。^[22]

3.巴西土改的历史回顾

在巴西历史上，很早就产生了两种关于土地占有规范的主张。一些人主张免费或低价分配公有和私有土地，以形成大批小农；另一些人则主张提高地价，阻止小农的产生，让少地或无地农民成为大规模农业充裕的劳动力。显然，后一种主张是保守的、落后的、反动的，它代表着农村寡头势力的利益。然而，它却一直占据着重要地位。1835年和1850年，巴西议会分别通过了有利于农村寡头势力利益的两个法律。1850年通过的法律规定，不得以低价出售土地，不得公开拍卖上地，更不得卖给奴隶。这是典型的维护大地产制的法律。然而，随着时间的推移，巴西落后保守的农村土地制度并没有阻止大量小农的出现。人口的增长，奴隶制的废除，旧有的大庄园的危机和瓦解，使大批小农、中等庄园主应运而生。20世纪初咖啡生产的过剩，加速了一批大庄园的破产。1930年热图利奥·瓦加斯政变上台，是对巴西南部、东南部各州土地寡头势力的严重打击，这次“革命”被称为巴西新旧农村结构的分水岭。尤其是巴西东北部的“上校们”（当地人对大庄园主的称呼）也不像以前那样颐指气使了。1934年，瓦加斯政府颁布的宪法要求土地具有“社会作用”，地产的经营不得与集体的利益相违背。宪法规定，政府有权在给予补偿的情况下，征收土地。这就打破了旧有的土地观念。1937年和1946年公布的另两部宪法，均提到占地农并维护了占地农的利益。1946年《宪法》第147条还提到“推行合理的土地分配原则，人人享有同等的机会”。

然而，在1854年至1962年的100多年中，巴西历届政府均未制定过完整的土地法。1947—1962年，各种政治力量曾提出过45个关于土地改革的提案，但没有一个被议会和政府通过。1946年9月，巴西共产党的议员们在讨论制定新宪法时，提出了一项包括限制大地产的最高限额、土地的社会作用、分解大地产、用道路两边及其他荒地进行土改4个方面的议案，但均被否决。

1951年瓦加斯第二次执政后，指定成立“全国土地政策委员会”，专门研究土地问题。他在向议会所作的咨文中明确要求进行土改。他指出“土改的根本目的是使巴西农业劳动者获得土地，避免农村群众无产阶级化，消除有害于经济和社会的土地经营方式带来的后果”。1952年，瓦加斯再次就土改问题作出指示，禁止在接近城市的农业区进行土地投机。然而，在瓦加斯去世后，他关于土改的思想未能得以落实。

若昂·古拉特总统执政时重新开始重视土改问题。他在1964年的咨文中指出，土改“已是一种不可抗拒的思想力量”，是一项“不能再拖延的任务”。他在1963年的国情咨文中再次强调，农村大部分人口生活状况极差，改变这种状况的出路是土改，“进行公正的土改是本政府的义务”。但是，他的土改方案还是被议会否定了，而且由于他的激进的民族主义立场不能为国内外右派势力所容忍，最终他的政府被军人政变推翻了。

然而，巴西军政府却出人意料地坚持实行土改政策。1964年底，布朗库政府公布由戈麦斯·达·席尔瓦起草的《土地章程》，至今该文件仍对土地改革起着指导作用。《土地章程》承认，1960年，占农户1%的大庄园主垄断着全国一半以上的土地，而占全国农户一半以上的小农仅拥有全国土地的1/4。《土地章程》认为，这种现象必须通过土改加以纠正。然而，军政府的《土地章程》遭到瓜纳帕拉州长拉瑟达、米纳斯吉拉斯州长马加良斯·平托和圣保罗州长阿德马尔·巴罗斯的激烈反对。即使如此，以后几届军政府还是逐步将土改工作付诸实施。从盖泽尔政府起，每年都有一些无地和少地的农民获得了土地，但这并不能从根本上解决农民的土地问题。^[23](www.daowen.com)

4.步履维艰的巴西土改进程

巴西土改真正开始起步是在军人执政时期，但成就甚微。据报道，从1970年9月至1980年9月的10年间，巴西政府仅给195544户农民颁发了土地证，分配土地880万公顷。1983年3月1日，若奥·菲格雷多总统在给议会的国情咨文中指出：1982年政府向227261户农民颁发了土地证，分配土地1100万公顷。在菲格雷多执政的最后两年中，土改进展缓慢，巴西农村冲突逐步升级。在萨尔内总统执政的“新共和国”时期，要求“实行土改民主化”的呼声越来越高，新政府为在土改问题上有所突破，采取了与历届政府不同的土改方式：（1）把大地产主作为土改的主要对象，使大地产主占有的、长期闲置不用的大片土地通过法律形式转入无地农民手中，试图从根本上改变农村土地分配不合理的现象。（2）土改首先从圣保罗、巴拉那、米纳斯、南里约等一些传统农业生产基地开始，因为这些地区的生产基本设施和生活条件都比边疆地区好得多，政府无需投放大量的资金用于基本建设，就能使大片尚未利用的土地得到开发。（3）政府从大地产主手中征收的土地优先分配给本地区的无地农民，停止或暂缓推行大规模向内地移民的计划。（4）农民直接参与本地区土改方案的制订和实施。（5）建立一套土改组织机构，对土改进行统一管理。

于是，巴西政府于1985年10月公布了“全国土改计划”，声称要在15年中给710万户无地农民分配土地。为保证土改顺利进行，巴西政府于1986年3月增设了土地改革与开发部，负责协调全国土改计划的实施。在全国土地开垦和土改局的指导下，各州都相继成立了由农民、农校教师、有关技术人员和政府官员组成的土改委员会，负责本州土改计划的制订和实施。巴西现行土改计划的宗旨是：（1）从根本上改革不合理的土地所有制，促进土地分配合理化，逐步取消大地产主；（2）扩大种植面积，提高生产能力，以满足本国市场的需求；（3）为农村提供新的就业机会，扩大劳动就业市场；（4）控制人口倒流，减缓因农村人口大量流入城市对城市造成的压力；（5）根除因争夺土地所引起的各种争端，缓和农村的紧张气氛。

依据土改法规定：凡利用率在80%以下的私人土地均在征收之列。政府以公债形式分20年向土地所有者偿付地价；有关的基本设施一次作价，政府以现金分期付给。分到土地的农民按政府征收土地价款的60%分20年向政府偿还。头5年，农民只享有土地使用权，5年后政府正式发给土地证，农民才享有土地的所有权。南方各州是巴西的农牧业生产基地，其土地使用率都高于全国其他各州，因此，政府依据各州的不同条件，结合全国农业发展战略方针，规定南方各州无地农分得的土地都少于其他地区。具体规定为：北部地区，无地农可分到27公顷，中西部地区为36公顷，东北部地区为30公顷，南部和东南部地区约为16公顷。为帮助分得土地的农民发展生产，政府还免费提供开荒、平整土地等劳务。巴西农村技术服务公司和全国农牧业研究公司与各地方土改委员会达成协议，由上述公司定期向农民提供多种形式的技术服务。自1985年12月实施土改计划以来，政府已征收私有土地85万公顷，已分配到土地的农产达4万户。根据土改计划，巴西土改第一期为4年（1985—1989年），4年期间，共需征收私人土地4310万公顷，占全国农业土地面积的16.5%，受益农户达145万户。^[24]

但是，在萨尔内总统执政的5年中，土地改革遇到了重重困难，结果与目标相差甚远。据巴西劳工党的《全国新闻报》1988年4月报道，从1985年至1988年间，萨尔内政府应征收2772万公顷土地，分配给90万户农民，但结果却只征收了227.6万公顷土地，仅64455户农民分得土地。到1989年1月，即在萨尔内宣布土改计划3年零4个月之后，仅征收了420万公顷土地，77351户无地农民得到了土地证。也就是说，征收的土地不到计划的10%，得到土地的农户仅占计划的5.3%。科洛尔就任总统不久即宣布要在执政的5年中使50万户农民获得土地。这对于一个拥有1200万无地农民的国家来说，只不过是杯水车薪。但实践证明，他的土改计划实施得并不顺利。1990年7月3日，全国移民与土改局长若泽·雷纳尔多宣称，“我们不会搞过量的征收来进行疯狂的土地改革”，并指出，新政府将“先利用萨尔内政府征收来的200余万公顷土地进行分配，因此在1991年上半年以前不打算征收土地”。8月初，巴西牧师土地委员会指出，由于科洛尔执政的5个月中，未颁发一张土地证，它对总统的土改计划表示怀疑。^[25]

在土地问题十分严重的巴西，贫苦农民也从未停止过斗争。1972年由巴西共产党领导的北部农村游击战争得到农民的支持和同情，但因与政府军力量过于悬殊，在坚持3年后被政府军击败。而无地和少地农民与农场主的冲突一直接连不断。埃菲社发自巴西利亚的一条消息说，自1964年以来，在无地农民和庄园主及其代理人政府的军警部队之间的冲突，已造成1500多名农民死亡，其中800多人是在最近10年中被杀害的，当然政府军方面也有损失。埃菲社在另一则消息中说，北部帕拉州、戈亚斯州和马托格罗索州交界地带，1982年至1987年的5年中就有223名贫穷的农民在冲突中被杀害，因而这里有“恐怖的边界地带”之称。巴西各地农民与农场主及军队警察之间的冲突有增无减。据报道，仅1995年以来的一年半时间里，巴西各地就发生290多次土地争端。1995年8月在隆多尼亚州的一次冲突中，有11名农民被杀害；1996年4月8日在帕拉州的冲突中，一次杀害农民19人，伤45人，引起全国关注，巴西无地农民运动领导人要求卡多佐总统为这次严重事件负责。埃菲社说，巴西“由于土地占有的不合理，农村冲突发展到了可能导致社会爆炸的地步”。^[26]

直到21世纪，巴西农民还在为自己的利益“战斗”。2006年6月6日，数百名没有土地的巴西农场工人手持棍棒、石块冲进国民议会，砸碎窗户和家具，要求国会推行农业改革。6日的示威冲突持续了1小时左右，抗议的农民掀翻了联邦议会大楼门口的一辆汽车，并砸碎大楼的窗户玻璃，然后冲到联合会议会场外的大厅上。一些抗议者闯入会场，但很快被保安赶了出来。据报道，大约700名农民参与了当天的抗议活动，其中有约500人被捕，另外有25人受伤。

巴西国会众议院议长阿尔索·雷贝洛说，在示威者冲进国会之后，他们调来警卫拘留这些示威者，并要求警察和军队支援。但组织示威的“解放无地者运动”领导人马科斯·普拉谢德斯说，他们本来想和平地进入国会，要求加速土地改革进程，“但安全人员堵住了我们，并袭击我们”。

巴西的无地农民团体2006年在全国范围内升级了抗议活动。他们希望迫使巴西总统卢拉在当年10月的总统大选前出台政策，确保贫穷农民获得更多的土地。但巴西总统卢拉在随后发表的一份声明中，谴责了抗议活动“是对民主的蓄意破坏”。卢拉正寻求在当年的总统大选中连任。卢拉2003年当选总统后，曾许诺购买闲置土地，然后将这些土地分配给穷苦的巴西家庭。但巴西“无地农民解放运动”组织批评说，政府的行动太慢，没有兑现在2006年之前为40万家庭分配土地的承诺。根据1988年的巴西宪法，闲置农田可以在所有者得到经济补偿之后被征用。土地问题是巴西的一个老大难问题，主要在于土地分配不均，3.5%的土地所有者持有56%的可耕地，而40%的贫苦农民持有的土地仅为1%。近些年来，巴西农民争取土地和自身权利的运动已经逐步演变成暴力行动。2003年成为冲突最激烈的一年，在这一年的前11个月里，有81人死于武装冲突。^[27]