日本政府历来都高度重视农地的保护，1899年就制定了严格的《耕地整理法》并分别在1909年和1914年两次修改。目前日本颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多，其中涵盖了包括《农地法》、《农振法》、《农促法》、《土地改良法》等在内的与农地相关的整个制度，这些法律大都随经济社会发展几经修正，逐渐形成了完善的体系。从日本农地制度的发展历程来看，以1952年制定的《农地法》为首的、以严厉管制为中心的农地制度，在1961年制定《农业基本法》之后，走上了放宽管制和促进土地流转的道路，这正是日本的耕地数量由增到减的重要转折点，同时也是农业规模化经营和现代化水平不断提高的转折点。^[27]

根据统计资料和相关文献，日本的耕地面积自明治维新后一度逐渐扩大。日本的耕地面积分别经历了1920年前、1930—1940年和1950—1960年3个增长时期，最高均达到了600×104hm2以上，占到国土总面积的16%左右（见图4-2，I-III）。在耕地面积增加的同时，经济指标和人口数量一直在持续增加，城市化虽然也有波动，但1920年以前及1930—1940年和1950—1960年3个阶段中城市化水平均在增长。1920年城市化水平达到18.04%，1930—1940年城市化水平年均增长5.7%，1950—1960年年均增长6.9%。这在一定程度上说明，在工业化和城市化过程中经济发展及城市化并不一定与耕地面积互为逆向变动，其原因除了严格的农地保护制度外，最主要的可大致归纳为两点：（1）日本走的是一条典型的集中型城市化道路，城市化过程是人口从农村及小城镇地区向太平洋东岸城市移动的过程。东京、名古屋和阪神三大都市圈土地面积仅占全国土地面积的10%，但集聚了近60%的人口、55%的工业生产、70%的商品批发和72%的大学生。（2）日本在城市化快速发展时期，实施土地开发、耕地整顿和町村合并。通过耕地整顿和町村合并，行政村大幅度减少，为解决工业发展用地不足问题，日本工业主要布局在沿海地带，并进行大规模的填海造陆工程。^[28]

图4-2　1880—2000年日本耕地面积与GDP以及城市化水平的关系

资料来源：孙强，蔡运龙.日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示.北京大学学报：自然科学版，2008（3）.

耕地流失同经济发展关系紧密，具有明显的周期性。1953—1973年是日本经济高速增长期，大量农村人口流入大城市，前期宜农荒地开发速度快于耕地流失速度，耕地面积稍有增加，1963—1973年宜农荒地开发速度远远慢于耕地流失速度，耕地面积迅速减少。1973年石油危机使日本进入中速增长期。1973—1990年农村人口流入大城市的数量大大减少，耕地流失速度逐步降低，宜农荒地开发逐步减少，数量也少于耕地流失，耕地面积缓慢减少。1990年日本大城市的房地产泡沫破裂使经济进入低速发展期，流入大城市的人口数量大大降低，而产业郊区化的发展使耕地流失速度第二次加快，加上宜农荒地资源开发殆尽，前期耕地迅速减少。日本20世纪60—90年代农地转用面积的发展情况反映了日本耕地流失状况（见表4-10）。2000年以来，随着城镇化的完成和后工业化社会的来临，日本的城镇扩张占用耕地面积大大减少，耕地减少的主要原因变为耕地撂荒，耕地利用率在逐年降低，2008年全球金融危机以来日本耕地面积仍在持续减少。^[29]

表4-10　1965—1995年农地转用面积的发展情况　单位：hm2

注：该表中的农地转用面积，是根据《农地法》批准及申报的面积。
资料来源：[日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：220.

日本是一个农地资源特别稀缺的国家，基于这样的国土条件，日本在城市化进程中始终注重对耕地的保护，行政当局也采取了一些有效的措施。第一，不断完善耕地保护与经营制度。如前文所述，日本有关土地管理方面的法律共有130部之多，而且，这些法律大都随经济社会发展几经修正，逐渐形成了完善的农地制度体系。这些制度在确保和改良优质农地，进行有助于经营规模扩大的农地流转及促进农地的有效利用方面，都发挥了应有的作用，并通过这些法律制度，确保了农业经营的基础。第二，通过《城市计划法》与《农振法》将土地区分为城市用地与农业用地，并对不同的农地资源予以不同的保护，以保证优良的农地资源不被挪作他用，优质农田永久性地用于农业生产；第三，管制城乡用地，这主要是根据《城市计划法》确定城市内部不同地域的土地利用与根据《农振法》、《农业法》的要求来明确农业地域的土地利用，此外还限定森林地域的土地利用、自然公园的土地利用等；第四，日本通过《生产绿地法》，利用税收杠杆对都市规划区内的农用地进行有效保护，鼓励都市农业发展。日本《市民农园整备促进法》规定由当地市町村的农业委员会划定市街化区域内的市民农园区域，鼓励城市居民从事农业生产。《生产绿地法》和《市民农园整备促进法》保障了建成区小规模农业用地的有效利用。第五，多渠道增加土地资源，通过对战前荒芜农地的复耕、填海造陆以及利用发达的科学技术增加山区、丘陵地带的有效利用空间和可用地面积等措施来增加农地与工业用地。这在经济高涨期间表现得尤为突出，仅1970年就增加了5万hm2耕地，在一定程度上有效地弥补了因“农地非农化”而减少的农地资源。^[30]

日本的耕地保护与城市化发展互动的历史经验告诉我们，从短期来看，城市扩张是以占地为主的，城市化与耕地不单纯是简单的占用与被占用的关系。而从长期来看，城市化使农村人口大量转移到城市，使城市人口大量聚集，减少农村占地，发挥集聚效应，从而达到减少耕地占用的目的。日本的经验表明，在城市化进程中有效地保护农地，最为关键的是要选择与国土资源环境和条件相适应的城市化发展方式和速度。日本的耕地保护与城市化进程是息息相关的。随着日本经济高速增长，人口向城市集中，工商业迅速得到发展，政策制定者们也开始认识到利用国土的必要性。与这种变化相对应，针对农村和城市分别制定出不同的土地利用制度，城市化发展过快或过慢对耕地保护利用都是不利的。应该保持城市化与工业化同步发展，结合城镇发展速度及规模，及时合理调整村镇结构，重点突出中心镇、中心村，同时加大土地整理的力度，杜绝零散布局，有效保护和增加耕地面积。事实证明，只要选择了正确的城市化发展道路和进程，就能够充分发挥城市化集约用地的优势，从而直接减少耕地占用，也有利于耕地保护。

综上所述，日本农地制度变迁与工业化、城市化基本上实现了协调发展。在城市化起步阶段，农民占日本总人口的绝大部分，基本处于无地状态，为支持城市化、工业化的发展，日本明治政府的首要任务是废除封建领主土地所有制，确立资本主义的土地私有制。通过土地改革，部分农民的土地要求得到了满足，阶级矛盾也在一定程度上得到了缓和。土地改革提高了农民的生产积极性，为发展农业生产创造了条件，并为工业化、城市化的快速发展奠定了基础。在城市化快速发展阶段，工业化、城市化对农地制度的影响进一步扩大。特别是地主土地所有制和土地租佃制为主的封建制度已经成为工业化、城市化发展的障碍，大大影响了农业的发展。为此，日本政府通过大量的改革措施来协调工业化、城市化与农地制度的关系。一方面，日本政府先后进行了两次以确定私有产权，落实“耕者有其田”为主旨的农地改革，旨在扶植自耕农、保护佃农、抑制地主权利，为工业化、城市化的发展奠定了坚实的基础。另一方面，日本政府制定了一系列涉及农地的所有、利用、开发、交易、转用、管制、规划与保护等各个方面的法律，形成了内容极为丰富、规范对象明确、规范条款翔实、可操作性强的日本当代农地制度，促进了工业化、城市化的发展。在城市化高度发达阶段，日本经济的高速增长以及工业化、城市化的迅速发展，使得农业用地被大量占用，农地总面积不断减少。同时，离农人口剧增，农业生产者高龄化，农地抛荒现象严重。为此，日本政府一方面通过制定大量政策、法规以及采取有关措施来促进农业的发展，实现耕地的规模化经营；另一方面采取一系列有效措施，不断完善耕地保护与经营制度。

【注释】

[1]郝寿义，王家庭，张换兆.工业化、城市化与农村土地制度演进的国际考察：以日本为例.上海经济研究，2007（1）.

[2]李礼.中日农地制度比较分析.经济金融，2009（5）.

[3]郝寿义，王家庭，张换兆.日本工业化、城市化与农地制度演进的历史考察.日本学刊，2007（1）.

[4]陈新田.日本明治维新时期土地制度改革初探.赤峰学院学报，2005（1）.

[5]刘毅，胡兆凡.日本明治时期与战后初期农地改革差异比较.理论界，2007（12）.

[6]郝寿义，王家庭，张换兆.工业化、城市化与农村土地制度演进的国际考察：以日本为例.上海经济研究，2007（1）.

[7]日本是战败国，因而包括其土地改革在内的许多事务要获得盟国占领军的同意。1945年底，英、美、苏三国外长举行了莫斯科会议，决定在华盛顿成立由11个国家组成的远东委员会，在东京设立由美、英、苏、中四国组成的对日理事会，若理事会的任一成员对盟军总司令最高统帅（麦克阿瑟）的改革方案提出异议，则最高统帅须停止执行，直到委员会取得一致意见。

[8]汪先平.当代日本农村土地制度变迁及其启示.中国农村经济，2008（10）.

[9]战后，日本在农地制度改革中将农户分为自耕农、自佃农、佃自农和佃耕农四种类型。划分的标准是：所有地在90%以上的为自耕农；所有地在50%至90%的为自佃农；所有地在10%至50%的为佃自农；所有地不满10%的为佃耕农。(www.daowen.com)

[10][日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：3.

[11]郝寿义，王家庭，张换兆.工业化、城市化与农村土地制度演进的国际考察：以日本为例.上海经济研究，2007（1）.

[12]郝寿义，王家庭，张换兆.日本工业化、城市化与农地制度演进的历史考察.日本学刊，2007（1）.

[13][日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：38-39.

[14][日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：39，378-380.

[15]汪先平.当代日本农村土地制度变迁及其启示.中国农村经济，2008（10）.

[16]转引自[日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：170.

[17]在日本与农业相关的法律中，对于农业中的“人”存在着多种多样的用词。例如：农业经营者、农业人、农产品的生产者、农民、农业从业人员以及这些人的家庭和成员，甚至包括“农户”。在《农地法》中使用的是“耕作者”；在《农业基本法》中，主要使用“农业从业人员”一词；在《食品·农业·农村基本法》中主要使用“农业人”这个词；在2001年修订后的《农协法》中，把作为个人的“农民”和经营农业的法人一并称为“农业人”；此外还有《农促法》中的“认证农业人”。总之，日本不同农地制度中赋予“农业人”以适当的地位和称呼，而最合适的用词应是作为农业生产经营主体的“农业经营者”。

[18]汪先平.当代日本农村土地制度变迁及其启示.中国农村经济，2008（10）.

[19][日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：17.

[20][日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：27.

[21][日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：28.

[22]设立于1955年的“爱知用水公团”主要负责爱知和丰川这两个地区用水事务，其管理的业务后来由1962年成立的“水利资源开发公团”接管。“水利资源开发公团”除了从事开发或利用水利资源、建设及管理设施外，还可以开展国家委托或都道府县计划的土地改良。建立于1955年的“农地开发机械公团”，主要是为农地开垦和改良提供高性能的机械；它所实施的土地改良由“农用地开发公团”（1974年设立）接管。“农用地开发公团”于1988年更名为“农用地建设公团”，负责农地综合建设和农地紧急保全建设。1999年，“绿色资源开发公团”接替“农用地建设公团”，除了实施农地综合建设和紧急保全建设外，还开展了退耕还林和其他土地改良等。

[23]汪先平.当代日本农村土地制度变迁及其启示.中国农村经济，2008（10）.

[24]郝寿义，王家庭，张换兆.日本工业化、城市化与农地制度演进的历史考察.日本学刊，2007（1）.

[25]指土地出租者从土地租赁者手中收回所出租的土地时支付给租赁者的补偿金。

[26]高建设.二战以来日本农地制度变迁路径浅析及启示.吉林工商学院学报，2011（3）.

[27]金洪云.日本的农村振兴政策.中国党政干部论坛，2006（4）.

[28]孙强，蔡运龙.日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示.北京大学学报：自然科学版，2008（3）.

[29]梁书民.日本的土地制度与农业政策及启示.农业经济问题，2011（9）.

[30]简新华，张国胜.日本工业化、城市化进程中的“农地非农化”.中国人口·资源与环境，2006（6）.