《农地法》在日本经济恢复时期对农业乃至国民经济的稳定发展起到了不可替代的作用。但随着工业化和城市化的快速发展，该制度的弊端逐渐显露：该法限制了每户的耕作面积及地主的租佃面积，因而不利于农地的规模经营；该法限制了农地的转让，进城就业者无法转让其土地，又不愿意抛弃，因而出现许多兼业农民（即除农业劳动和农业收入外，还有其他非农业劳动和非农业收入的农民）。同时，受人口高龄化、劳动力向城市转移、农业接班人减少等因素的影响，还出现了许多耕地抛荒现象，导致耕地利用率降低。

为了解决上述问题，日本于1962—2000年先后6次对《农地法》进行了修改，并制定了《农业基本法》、《关于农业振兴地域的法律》、《农业经营基础强化促进法》、《增进农用地利用法》等一系列相关法律。试图通过一系列改革，增设农业生产法人，放宽对农地占有和流转的限制，以加快土地流转，促进规模经营。

1962年对《农地法》的首次修改主要包括以下几个方面的内容：①将农户拥有土地面积的最高限制放宽到3公顷，附加的条件是农业经营所需要的劳动力半数以上由家庭劳动力提供；②设立农业生产法人制度，允许由农户发起的各种农业生产组织购买和租用农地，但对拥有土地的最高面积有限制。③建立了“土地信托制度”，目的是促进土地买卖和租赁业务的发展。但是，由于一方面当时的经济发展水平尚未达到大量农民可以摆脱土地保障的水平，另一方面农民对政府的政策不信任，担心出租的土地被剥夺所有权（战后的农地改革中，许多农户出租的土地被政府强制购买，这在农民心里留下了很深的阴影），这次改革的效果并不理想。

20世纪60年代后，一方面，日本经济的高速增长以及工业化、城市化的迅速发展，使得农业用地被大量占用，农地总面积不断减少。1960—1992年，日本共减少可耕地112.2万公顷，减少了17%。另一方面，经济高速发展也创造了大量的非农就业机会，农民兼业化现象十分普遍（见表4-8），兼业收入占农户收入的50%以上。离农人口剧增，农业生产者高龄化，农地抛荒现象严重。因此，日本农地法律和政策开始转向以土地的利用权转移为中心内容，鼓励土地的租借和流转，突出表现是1970年对《农地法》的修改。

表4-8　专业及兼业农户数量发展情况（全国）　单位：千户

注：①专业农户：家庭成员中没有从事兼业的农户。
②第1类兼业农户：家庭农业收入高于兼业收入的农户。
③第2类兼业农户：兼业收入高于家庭农业收入的农户。
资料来源：[日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：21.(www.daowen.com)

1970年日本政府对《农地法》进行了第二次修改，主要内容包括：①取消了农户购买或租地的最高面积限制。日本政府认为随着农业逐步实现机械化，农户完全有能力耕作更多的土地。但同时还对购买和租用农地的农户进行了严格的资格限定，不允许出现雇工从事农业活动的情况。②取消了对各种农业生产组织购买和租用土地面积的最高限制，允许由农户合作、合资组织起来的农业生产法人自由购买和租用农地，合作社可以经营社员委托的土地。③放宽了土地租用的条件，部分取消了农地委员会对土地出租的管制，增加了租赁双方的自主权。同时，解除了对土地租金的最高限制，当地农地委员会只给出指导性的租金，供出租双方参考。为了方便农户之间土地的出让和出租，还专门成立了不以盈利为目的的农业土地管理公司，为租赁双方提供相关服务，由政府对农业土地管理公司提供资金补助。但是，这次农地制度改革仍旧没有取得理想的效果。在改革后的几年里，全国土地出租的面积不仅没有增加，反而呈现下降的趋势。出现这种情况的原因是，一方面农民对政府依然不够信任，担心出租的土地被剥夺所有权的心理阴影仍没消除；另一方面则是快速的城市化导致土地的价值被显著地提高，农民普遍不愿意放弃对土地的权利，担心由此产生变故。

六七十年代的两次以促进土地使用权、经营权流转为中心的农地制度改革没有取得预期效果，农地经营规模的扩大陷入停顿，耕地的利用率下降，地价却在上涨，也未能顺利地培育起成为农业生产中坚力量的核心农户（见表4-9）。日本政府开始意识到，农户还不会轻易出卖农地，靠转让所有权来促进土地流转非常困难，必须把思路转到依靠土地使用权和经营权流动促进农地规模经营上来。此后，日本政府把改革的重心放在稳定所有权，放开使用权和经营权上。1975年日本政府在一些农业振兴区域开始实施“农地利用促进事业”，其目的是发挥地方的自主权，赋予市町村自主调整农地关系的权力，以促进农地的流动。1980年，日本政府颁布了《增进农用地利用法》，主要内容包括两点：①进一步制定优惠措施，鼓励农户出租或出卖土地。如缩短土地租赁期，租赁期限结束即告土地的租赁关系结束，从而建立起让出租人放心租出土地的制度，也有利于租赁者获得成片农地。在放宽农民处置土地的自主权的同时，还规定中途出租者可以收回出租地，而不必支付离佃费。^[25]此外，政府还对出租者提供与租期相对应的租金补助，出租期越长，则单位农地面积上的补助额越高。②积极开展农地委托经营，由大户和生产合作组织接受农户委托的农作业务，由此来推动规模经营的发展。与此相对应，又对《农地法》进行了新修改，放宽了农业生产法人有关从业人员的条件，以扩大规模经营，培养后继农业生产者。通过以上一系列的改革，日本农地的流转率开始加速，农地出租面积由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%，经营面积在2公顷以上的农户所占的比例由1970年5.9%提高到1980年的7.3%。到2001年底，认定农业生产者的数量达到了178000户，经营规模在5公顷以上的农户增加到45800户。此后，日本政府对农地制度保持了动态调整的做法，目的是不断适应农业国际化竞争压力。^[26]

表4-9　按农地经营规模分类的农户数量发展情况（都、府、县）　单位：千户

续表

注：①1955年的数据中不包括奄美大岛，1970年以后包括冲绳县。
②少于0.5公顷的农户中包含例外规定的农户。
资料来源：[日]关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：22.