日本的农地制度，最早可以追溯到1899年的《耕地整理法》，而制度的雏形，则是从1938年的《农地调整法》到战时农地立法这一期间逐渐形成的。但是，成为当代日本农地制度主体的各项制度，实际上是在战后，以农地改革为出发点发展起来的。^[13]继1938年颁布《农地调整法》后，日本政府在随后的半个多世纪里又相继颁布了一系列有关农地保护和利用方面的法律，如《租佃管制法令》（1939年）、《农地开发法》（1941年）、《自耕农创设特别措施法》（1946年）、《土地改良法》（1949年）、《农业委员会法》（1951年）、《农地法》（1952年）、《农业基本法》（1961年）、《农振法》（1969年）、《城市计划法》（1969年）、《国土利用计划法》（1974年）、《生产绿地法》（1974年）、《增进农用地利用法》（1980年）、《村落地域建设法》（1987年）、《市民农园建设法》（1989年）、《农业经营基础强化促进法》（简称《农促法》）（1992年）、《地方分权法》（1994年）、《食品·农业·农村基本法》（1999年）等。其中，《农地法》、《农促法》、《农振法》、《土地改良法》是日本农地制度的主体，可以说，日本当代农地制度就是由这四种法律及与之相配套的法律组成的。^[14]这些法律构成纵横交织的制度体系，这个制度体系又有许多互相衔接的子制度系统，各子制度系统不仅获得了与之配套的单项立法的支撑，而且还互为支撑。这些制度规范对象明确，规范条款翔实，可操作性强，可谓事事“有法可依”。可以说，日本每一类农地在每一时期都是制度建设和管理的对象。^[15]日本当代农地制度是一个内容极为丰富的制度体系，涉及农地的所有、利用、开发、交易、转用、管制、规划与保护等各个方面。下面仅就日本农地管制制度、农业用地区域设定与振兴制度、农业振兴、综合发展制度和农地开发整理制度进行简要分析。

1.以《农地法》为核心的农地管制制度

《农地法》是日本农地制度的核心。该法的主要内容是对农地实行管制，目的是保护耕作者的权利，保证优质农地用于农业，促进农业生产力发展。《农地法》规定的管制如下：①土地权利转移管制。该法规定，农地所有权、佃耕权、租赁权的转让和重新设置等都需要知事审批，对违规行为要进行处罚。也就是说，凡是农地权利转移必须有知事的批准和市町村农业委员会的同意，凡是未经审批的农地权利转移合同都予以废除，凡是农地权利转移中的违法行为都必须受到处罚。②土地用途转移管制。该法规定：“以耕作以外的使用为目的取得农地所有权、租赁权、场地使用权时，必须有知事的批准，同时设置了对违法行为的处罚规定。”^[16]即便土地用途转移的申请是可能的，也要受到农林省的限制，即严格管制农地向非农行业流转。③佃耕地所有限制。离乡地主的全部耕地以及在乡地主的佃耕地超过一定面积的部分，由政府征收，并出售给佃农。凡是符合限制条件的佃耕地都由政府征收并出售。④租赁关系调整。该法对佃租定额货币缴纳制、减额请求权和租佃合同文字化等进行了规定。⑤未开垦地处理。该法规定，政府征收并出售未开垦地。由此可见，《农地法》涉及农地的所有、利用、交易、转让等各个领域，把农地权利转移管制、转用管制、佃耕地所有限制、租赁关系调整、未开垦地处理等组合为一体，形成一个常规性的、完整的农村土地管制制度。

《农地法》自颁布以来先后进行过六次修改，每次修改都对日本农业经济发展产生了重大影响。1962年，《农地法》第一次修改，增设了“农业生产法人”和“农地信托事业”条款。这一规定不仅把1961年的《农业基本法》中相关规定进一步具体化和规范化，也为后来制定的《农协法》中的“农业合作法人制度”提供了制度基础。但是，《农地法》中的“管制”与《农业基本法》中的“培育自主经营”、“结构政策的基本方针”（1967年）、“综合资金”（1968年）、《关于农业振兴地域法律》（简称《农振法》）（1969年）和《农业人^[17]养老金基金法》（1970年）存在一定程度上的不协调。1970年，日本对《农地法》进行了第二次修改，这次修改在坚持其“管制”基本理念的同时，设置了一些放宽管制和例外的条款，以促进农地流转。这次修改增设的“农业经营代理制度”是继1962年的“农地信托事业”之后的又一促进农地流转的措施。1980年，《农地法》第三次修改，这次修改伴随着《增进农用地利用法》的制定和《农业委员会法》的修改而进行。这次修改设置了“佃租定额货币缴纳制”可以“免予适用管制”的条款；放宽了农业生产法人的条件；明确了农地权利转移管制的审批者。1992年，《农地法》第四次修改，这次修改是与《农促法》的实施同时进行的。这次修改主要是放宽对农业生产法人条件的要求。1998年，《农地法》第五次修改，这次修改推动了农地转用审批基准法制化。这次修改的内容为1999年制定的《地方分权一揽子整理法》所吸收。2000年，《农地法》第六次修改，这次主要修改了农业生产法人制度，并对土地权利转移管制和用途转移管制所涉及的土地面积做了弹性的规定。不过，这些修改都排除了以取得保存资产、投机为目的农地权利的转移，也排除了不从事农业生产的个人、组织或法人取得农地权利转移的可能。^[18]

2.以《农振法》为核心的农业用地区域设定与振兴制度

随着城市化进程的推进，各种建设用地需求迅速增加。为了提高土地利用率，20世纪70年代末，日本实施了全国土地利用划分制度，这就是1969年制定的《农振法》和《城市计划法》。1974年制定的《国土利用计划法》实际上是有关日本国土利用综合规划的法律制度。《农振法》的立法意图，就是通过指定农业振兴地域或农地区域来保证农业用地，并达到该地域农业和农村振兴的目的。该法的主要内容是指定农业振兴地域或农地区域，明确农业振兴地域的实施主体（市町村），规定农业振兴地域要制订振兴计划，并规定在5年内完成地域指定和农业振兴计划制订工作。“根据《农振法》的规定，以土地基础建设、农业现代化设施建设、农地保有合理化建设等改善农业结构的措施为中心，以振兴地区农业为目的的各项政策，必须在农业用地区域或农业振兴区域集中实施。此外，以《农振法》的农业振兴地域建设计划为前提，为了改善市町村农业结构和推行地区农业政策，还制定了具体的预算。”^[19]可见，《农振法》的主要内容是《农业基本法》中农业结构政策的继续和发展。(www.daowen.com)

为了确保农业振兴地域的农业振兴和农地免予流失，1975年，日本首次修改了《农振法》。此次修改的主要内容是：①增加了有关农用设施用地的规定；②增加了在审批“农业振兴地域建设计划”时由市町村实施农地权利交换或合并的规定，③增设了“特定使用权设立和开发行为审批”等新规定。1984年，《农振法》第二次修改，增加了“改善农村生活环境”的规定，完善了由市町村实施的土地权利交换或合并制度，增设了“关于农业设施合理配置”和“关于农用排水设施维持”的新规定。1999年，《农振法》第三次修改，增设了农地区域变更的基本标准，这次修改再次明确了“保护农地”的基本目标。

3.以《农促法》为核心的农业振兴、综合发展制度

日本的《农地法》倾向于农地使用管制，而《增进农用地利用法》鼓励农地流转，这样，日本农地制度迎来了“管制”和“促进流转”两种制度并存的时代。1989年，日本对《增进农用地利用法》进行了修改，这次修改“通过在制度中引进农业结构改善目标和扩大经营规模计划认证制度”，为促进农地流转指明了方向。1992年，农林水产省发表了题为《新食品·农业·农村政策的新方向》的报告，报告指出：“今后农业结构和经营对策的基本方向是，在农业结构上确定一种承担大部分农业经营、有效稳定的‘经营体’，这种‘经营体’应能够实现主要农业人与其他产业劳动者具有相同水平的年劳动时间，其主要从业人员具有与同地域其他产业从业人员相同水准的人均生活收入。”^[20]农业“经营体”提出后，《增进农用地利用法》再次被修改，并于1993年更名为《农业经营基础强化促进法》（简称“《农促法》”），日本农地制度又出现了重大变迁，即农地法律的结构沿着“促进农业经营基础的强化”而不是“农用地的增进利用”这一新目的而发生了变化。“农业经营”替代“农用地”成为政策对象。具体说来，《农促法》由如下五部分组成：①由都道府县知事制定的农业经营基础强化促进基本方针和由市町村制定的农业经营基础强化促进基本构想；②农地保有合理化事业及农地保有合理化法人；③改善农业经营计划的由市町村认证和接受认证后的农业人的培养措施；④通过市町村实施农业经营基础促进事业；⑤有关休耕地的措施等。^[21]《农促法》将农地流转或增进利用的一切手段囊括其中，合成为系统的强化农业经营基础的措施；确定了都道府县和市町村为农业经营基础的支持主体、农地保有合理化法人和特定农业人为强化农业基础的实施主体，规定了农业经营计划的认证制度和认证农业人的培育制度等。《农促法》使日本农地制度超越了“农用地的增进利用”，开始了向“农业经营基础强化促进”的新变迁。这样，日本农地制度排除了以耕作以外目的获取农地的权利，保持了优质农地用于农业生产，实施了有利于农业生产的土地改良，促进了有助于经营规模扩大的农地流转，提高了全国农地的利用效率。日本农地制度已经发挥了预期的作用，也得到了充分的评价和广泛的认同。

4.以《土地改良法》为核心的农地开发整理制度

土地改良是日本农地制度建设的重要内容之一，它源于农业用水排水建设和耕地整理开发。1890年和1899年，日本政府分别颁布了《水利合作社条例》和《耕地整理法》；1902年出台了《北海道土功合作社法》。第二次世界大战前，这些法律从不同的领域、地域引导日本土地改良。1949年，日本制定了《土地改良法》。《土地改良法》的基本内容有：①把参加土地改良事业的资格人，不是定为农用地的所有者而是原则上定为耕作者，体现以耕作者为中心的制度。但需要补充说明的是，由于农用地开垦事业的对象是非农用地（未开垦地），所以原则上只有其土地的所有者才具有参加事业的资格。②关于个人参加土地改良资格的规定。个人拟参加土地改良，要提出申请，在获得2/3以上参加资格人同意（对于农用地开垦事业中的非农用地，需要有参加资格人的全部同意）时方可获得参加土地改良的资格。③设定土地改良的种类。例如，设置、管理、废除、更改农业用水排水设施及其他为保全和使用农地所必需的设施，维修、建设农道，整理地块，开垦农地，填海开垦，排水开垦，修复受灾的农地或设施，交换或合并农地权利，进行其他为保全农地所需要的改良。④明确土地改良的实施者。除了改良区个人、市町村实施的土地改良外，还有国家或都道府县通过其他组织实施土地改良以及根据业务规模、技术难度实施的他项改良等。在坚持基本理念和制度结构的前提下，《土地改良法》先后被修改11次，这些修改以扩大土地改良种类和完善实施程序为主要内容。这是日本农地制度中修改次数最多的一部法律，足以表明日本对土地改良及其制度建设的重视。除了《土地改良法》规定的土地改良实施主体外，还有特殊的法人“公团”也实施了土地改良，例如“水利资源开发公团”和“绿色资源公团”^[22]。“公团”实施土地改良，基于两点优势：第一，“公团”除了有政府出资或补贴外，还可以通过贷款优先获得资金支持；第二，“公团”可以将几种或几类土地改良与设施建设、设施管理等综合在一起，进行系统的土地改良。所以，“公团”在实施土地改良时，“具有与政府同等的地位”，它们参加土地改良是由单项法律制度予以确认的。这样，《水利资源开发促进法》、《森林开发公团法》和《土地改良法》一并构成日本土地改良法律制度体系，共同规范着农地开发整理和水利设施建设。上述法律和《农地法》一起构成日本农地制度的基本内核。^[23]