从1920年开始，日本的农业开始具有自我积累的发展能力，工业化进入了第二个发展阶段。工业化的发展进一步带动了城市化的发展。1937年后劳动力加速向重工业城市集中，著名的四大工业带——京滨工业带、中京工业带、阪神工业带、北九州工业带到20世纪30年代已形成，所谓“四极集中”，使人口城市化率到1940年已达37.9%。由于第二次世界大战日本的城市化率直到20世纪50年代依旧停留在38%，10年间城市化率增长极其缓慢，但日本自50年代开始进入城市化快速发展阶段。这一阶段，工业化、城市化对农地制度的影响进一步扩大。特别是地主土地所有制和土地租佃制为主的封建制度已经成为工业化、城市化发展的障碍，大大影响了农业的发展，引起日本社会的不稳定，需要通过大量的改革措施来协调工业化、城市化与农地制度的关系。^[6]为适应经济发展的要求，战后日本政府先后进行了两次以确定私有产权，落实“耕者有其田”为主旨的农地改革。

1.第一次农地改革

第二次世界大战结束后，日本就开始了土地改革。1945年11月，日本制定了《农地制度改革纲要》，但未能获得内阁会议通过。12月，盟军总司令部向日本政府下达了《关于农地改革的备忘录》，要求日本在1946年3月15日之前提出农地改革方案，并对改革方案的主旨进行了规定：（1）不在乡的地主向耕种者转让土地所有权；（2）佃农以公正的价格从地主那里购入农地；（3）佃农用与其收获相适应的年赋购入农地；（4）脱离佃农身份者，应受到合理的保护，以免其再次沦为佃农。此后，经过修订的土地改革法案获得了国会通过，战后日本第一次农地改革启动。

日本战后第一次农地改革中制定的《改订农地调整法》的主要内容是：（1）在乡地主（包含居住于相邻市町村的地主）保有土地的面积限定在5町步（北海道为12町步），其超过部分以及不在乡地主的全部土地由政府强制收买，并将其有偿分配给农民。（2）土地的买卖和转让等事务由农会负责办理。（3）地租用货币支付。（4）都道府县及市町村都设立农地委员会，其委员通过选举产生。此法把原来改革方案中“土地租金全面货币化”改为“在双方当事者共同认同的情况下可以实物交纳”，并使预定改革涉及的土地面积由占全部佃耕地面积的60%减少到占全部佃耕地面积的30%。也就是说，这次农地改革不仅照顾了地主的利益，还保留了封建土地制度的残余。所以，佃农、自耕农反对此项改革方案，部分地主也不满意，美国占领军也不赞同。结果，这次改革未能实施。

2.第二次农地改革

由于美国占领军不同意第一次农地改革方案，对日理事会^[7]不得不继续研究日本土地改革问题。随后，前苏联和英联邦分别就日本农地改革提出了方案。1946年9月，根据英联邦提出的方案，日本制定了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》。这便是日本的第二次农地改革。较之第一次农地改革，第二次农地改革有以下不同：第一，地主保有土地的面积由5町步减少为1町步，改革涉及的土地面积占全部佃耕地总面积的80%。第二，土地买卖必须由政府进行，个人不得擅自买卖土地。第三，保有土地的单位由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人。第四，限制了最高地租额，即水田最高租额为其产量的25%，旱地最高租额为其产量的15%；佃农拥有请求减少地租的权利。可见，第二次农地改革在扶植自耕农、保护佃农、抑制地主权利等方面的用意比较明确，措施也切实可行。^[8]

该次土地改革方案实施后，全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化，在“1945年是54%比46%，而到了1950年该比例是90%比10%。从自耕农与佃耕农户数上看，自耕农户数由1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户，从数量上看增加了120%，在总农户数中所占的比例由31%上升到62%。与此相反，佃自农户数^[9]从20%减少到7%，佃耕农户数则由28%减少到5%”（见表4-6）。^[10]日本战后农地改革，无论是从农地的面积还是从农户数量上看，都清楚地展示了“耕者有其田”和以自耕形态为主体制度的构建取向。

表4-6　自耕农、佃农构成比例　单位：千户(www.daowen.com)

资料来源：关谷俊作.日本的农地制度.金洪云，译.上海：上海三联书店，2004：4.

总之，战后日本通过一系列农地改革，废除了封建的农地制度，创设自耕农，改善租佃关系。总体上看，这一阶段日本工业化、城市化的代价较小，耕地面积的进一步扩张，主要源于耕地整顿的继续和町村合并的继续。一是耕地整顿（第二高峰）。1923—1933年（大正12年至昭和8年），推广水田干田化作业，于20世纪30年代达到高峰。二是第二次町村合并（见表4-7）。主要动力源自各地城市化的开展及城市外延的扩大。1920年以前大城市仅仅吸收新增人口的3成，而此后的15年吸收7成以上，日本的总体城市化率在1886—1920年期间从10%增加到18%，34年仅增加了18个百分点，而1920—1938年期间从18%增加到38%，18年增加了20个百分点。到1940年，城市增加至168个，人口占总人口的37.7%，20年间增加了一倍，农村人口占62.3%。第二次町村合并的特点是在城市特别是大城市周围通过土地区划整顿进行。城市向外拓展的同时进行町村合并，整理农田对合理布局用地，减少耕地占用有积极意义。^[11]

表4-7　1888—1985年日本市、镇（町）、村数变迁

资料来源：郝寿义，王家庭，张换兆.工业化、城市化与农村土地制度演进的国际考察：以日本为例.上海经济研究，2007（1）.

20世纪50年代，日本进入了工业化发展的第三个阶段，工业化基本完成。这一时期，城市化进入快速发展阶段，城市化率从1950年的37%上升到1977年的76%，年均增长1.5个百分点。1956—1973年是日本工业发展的黄金时期，18年间工业生产增长8.6倍，平均每年增长13.6%。并且，以此形成了三大城市圈，使日本成为城市和郊区人口占多数的国家。1955年城市人口比例升至56.1%，农业人口下降至41%，1963—1973年，农村平均每年向农外部门提供80万个劳动力，将近60%的劳动力在第二和第三产业工作。1960—1970年的城市化水平以年均2.51%的速度增长，到1970年，72.1%的日本人口居住在城市中。^[12]

城市化的快速发展对农地制度提出了新的要求。一方面，城市化快速发展需要占用大量的耕地以满足城市工业和服务业的发展要求，农地转用现象变得越来越严重。另一方面，工业化的完成也标志着日本开始进入工业反哺农业阶段，农民开始共享工业化、城市化成果。为此，日本政府在这一阶段制定了一系列有关农地的所有、利用、开发、交易、转用、管制、规划与保护等各个方面的法律，形成了以农地管制制度、农业用地区域设定与振兴制度、农业振兴、综合发展制度和农地开发整理制度等为主要内容的日本当代农地制度。