1.土地发展权归属的比较

（1）英国模式。此种模式的土地发展权归国家所有。土地发展权肇始于英国。1947年，英国《城乡规划法》规定：一切私有土地将来的发展权转归为国家所有，由国家独占，而私有土地的所有权不变。私有土地所有人或利用人如果要将土地变更为非农建筑之用，则在进行建筑之前，必须向政府购买土地发展权。发展权的价值按变更使用后自然增长的价值计算。

（2）美国模式。这种模式的土地发展权归土地所有者私人所有。在美国，土地发展权是土地所有权的一部分，但可与之分离。为了保护耕地，防止城市对郊区耕地的吞噬，为了彰显土地发展权的实际价值，美国政府依靠其雄厚的经济实力，采取向土地所有者购买发展权的方法，对需要保护耕地的城乡结合部位，政府向土地所有者购买发展权。土地所有者在出售土地发展权后可以继续耕种这块土地，但是不能改变其用途，如建房、盖厂、开商店等等。如果城市规划改变这块土地的用途，则有两种处理方案：一是土地所有者从政府手中购回土地发展权以便自己开发建设，或将土地所有权出售给开发商；二是政府向土地所有者征用这块土地，使之成为政府国有土地，再由政府进行建设规划。除了国家购买土地发展权，政府还建立了土地发展权市场，充分利用市场机制，由限制发展地区和可发展地区组成两大市场主体，促进土地发展权的自由贸易。

2.土地发展权实现的比较

（1）英国土地发展权的实现。英国在1947年的《城乡规划法》中明确规定私有土地所有权，以现在的使用及现值作为权益的界限和标的，将来发展权（变更使用权）属于国家。在实行所谓土地开发许可制（panning permission）之下，衍生了土地发展权可移转的观念。因此，创立了一种有关土地发展权的移转制度。英国所创制的发展权移转制度是由公有的发展权移转为私人。土地所有权人如果想开发其土地，必须向政府主管机关申请开发许可。政府授予开发许可之前，土地所有权人必须缴纳土地开发税。借助开发税的征收，可将因开发许可所增长的开发价值全部征收归公。自该法实施之后，因拒绝开发而丧失预期的开发价值则不予补偿。因为发展权是属于国家的，国家拒绝私人的开发许可申请，并没有剥夺私人的发展权。但对于原有的使用可能造成的不便，则给予合理的补偿。

（2）美国土地发展权的实现。美国的土地发展权制度包括土地发展权征购制度（PDR）和土地发展权转让制度（TDR）。土地发展权征购是指国家为了保护农地、环境敏感地带和历史古迹，按照市场价格购买发展受限制地区土地所有者的土地发展权。土地发展权被征购之后，发展受限制地区的土地仍归原土地所有人所有，但是，土地的用途仅限于对土地现状的利用，而不能对土地作不利于保护农地、环境敏感地带和历史古迹的深度开发，如因为保护农地而购买土地发展权之后，原农地所有人便不能再将农地转变为建设用地，而只能就农业用途利用土地。土地发展权转让制度的实施需要政府主导建立一个发展权市场。发展权市场的主体包括限制发展地区的土地所有人和可发展地区的土地所有人。其中限制发展地区又称为发展权转让区（sending area），可发展地区又称为发展权受让区（receiving area）。发展权转让区和发展权受让区都由政府根据土地利用规划指定。发展权市场建立之后，可发展地区的土地所有者若想对土地进行更进一步的开发，需要向限制发展地区的土地所有者购买足额的土地发展权。限制发展地区的土地所有者售出土地发展权之后，便须永久性地保持土地的现状，不得对土地进行更进一步的开发。通过发展权的买卖，限制发展地区的土地所有权人通过市场机制获得了利益补偿，消除了限制发展地区和可发展地区因为土地用途管制而产生的利益不平衡。发展权移转制度通过市场机制补偿限制发展地区的土地所有者，实现了低成本甚至零成本的土地管理，减轻了政府的财政负担。^[37]

土地发展权的不同归属反映了对土地增值收益归属的不同认识。土地发展权的归属不外乎有三种：一是归属土地所有权人，二是归属国家，三是根据不同的情况分别归属国家或私人。土地发展权的不同归属方式反映出不同国家在追求不同的公共政策目标。第一种处理方式，如美国模式，有利于实现土地利用的高效率和农地保护，防止城市向农村过度扩张；第二种处理方式，如英国模式，有利于追求社会公平，防止外生政策变化导致地价暴涨暴跌，影响土地所有者收益大起大落；第三种处理方式则是对前两种方式的兼顾。但无论如何处理，土地发展权的不同归属方式实际上反映了西方社会对土地增值收益究竟是归公还是归私的利益之争。

对土地增值收益归公的论述最早可以追溯到1870年英国的约翰·穆勒，他在当时已经注意到土地私有制中的诸多不平等现象，认为要消除这些不平等现象，除了土地业主对土地进行投资或在地上修建物业带来的增值外，其余的应全部归国家所有。1879年，美国的亨利·乔治在继承穆勒理论的基础上，在《进步与贫困》一书中提出了“单一土地税”的观点，即只要不是改良土地活动导致的原始土地或处女地涨价了，国家就应该对该块处女地的涨价部分征收100%的土地税。因为这部分增值收益完全是一种不劳而获，不应该归土地所有者所有而应交给国家，也就是土地“涨价归公”。而且，国家只征收这种单一的地价税，私人永远不用再向国家交纳别的税收。他认为，这种单一税不仅是维持国家正常运转的全部费用来源，而且还可以消除不平等和贫困，促进经济发展和社会进步。虽然现在已很少有经济学家支持乔治的“单一土地税”的建议，但他提出的按原始土地价值征收地价税的观点也就是土地涨价归公的观点至今仍然有着广泛的影响。

土地增值收益归私的思想一直是西方世界的主流。不少学者认为，城市从来都是建自于农村，城市化就意味着总有一部分农业用地不管是主动还是被动都要转变为城市用地，因此增值应天然地归属于原土地所有者，这有利于土地所有者高效利用土地，促进经济发展。从土地管制对土地收益影响的司法实践来看，早期的土地管制作为国家警察权的行使，对被限制开发的土地损失是不给予补偿的，因为国家行使警察权主要是为了防止某些财产本身或财产权的行使会对社会造成危害。但后来的司法实践却认为，由于被分区管制的土地并没有对社会造成损害，此时政府管制的效果等同于征收土地，政府应当对被管制者给予补偿，因为分区管制实际上是为了实现某些公共利益而从土地所有者身上取走部分财产权，比如，将某块区域的土地划定为农业区，实际上就禁止了该块土地转变为住宅等用地的机会。因此，对为了保护农田、保护生态或为了社会公共利益等做出牺牲的土地所有者，必须有所补偿。

总体上，“涨价归公”论阐明了土地自然增值产生的社会经济根源，但忽视了土地所有者受到不公平待遇应获得补偿的权利；“涨价归私”论阐明了土地所有者拥有土地增值收益对提高土地利用效率和促进经济发展的巨大作用，但忽视了土地增值过程中的社会经济因素。事实上，从英美等国家的实践来看，涨价归公与涨价归私之间的矛盾并非不可调和，二者在制度设计上完全可以相互融合，成为土地发展权制度的组成部分，对土地开发中的增值收益，根据各国的实际情况，宜归公则归公，宜归私则归私，也可公私兼顾。^[38]

综上所述，美国工业化、城市化推动了美国农业现代化进程。美国自工业革命起，城市化进程才开始加速。同时，发展中的城市以其聚集效应为工业发展提供了良好条件，并且提供了一个总量不断扩大、由较高收入的城市就业人口组成的市场，对工业持续增长起到了拉动作用。城市化还通过不断吸收农村人口而改造传统的农业生产方式，使经济走向现代化。美国城市化与工业化的互动建立了美国良好的经济结构体系，并促进了美国经济的快速发展。在城市化过程中，随着大量农业劳动力从农村转移到城镇，农地制度的变迁朝着土地日益集中、农业经营规模不断扩大的方向演进。同时，农业的进步也受益于城市的技术革新。美国工业化、城市化是实现与农业协调发展，推动土地制度变迁的一个重要基础，促进了土地产权的清晰和土地市场的完善，使得在工业化、城市化过程中能不断推进产业集中和集聚。美国工业化推进城市化快速发展的同时也促进了农村、农业的平衡发展，有效调节了美国城乡收入差距。

从整体上来看，美国城市化与农地制度关系的演变经历了三个阶段：

（1）在城市化起步及加速阶段，由于美国国土面积急剧扩大，同时也为了开发新增加的国土，美国土地制度变迁更多地表现为分配性质，即如何和向谁出售或者赠与联邦土地。所以，这一时期的美国土地立法（包括联邦土地出售制度、联邦赠地制度和军功授地制度等）显得尤其慷慨，其主要目标就是如何使人们能够廉价便捷地获得联邦土地，迅速实现联邦土地的私有化。

（2）在城市化基本实现阶段，第二次工业革命使得美国城市化迅猛发展，与之相对应，美国的农业生产也得到迅速发展。但是，土地投机和私有化反过来加速了美国自由竞争市场经济的形成，使无计划开垦土地、开发资源成为可能，造成了自然资源的破坏和浪费；而自然资源和财富不断集中，使开垦和开发的规模越来越大，随着技术手段的不断进步，造成的破坏和浪费也越来越多、越来越严重。鉴于此，美国土地制度的变迁就由分配性质转向土地保护。这种趋势一直保持到20世纪90年代才发生相应的变化。特别是20世纪30年代初是美国土地政策的转折点。从这时起，美国政府的注意力从单纯的公有土地的分配明显地转到了土地资源的保护方面。

（3）在城市化高度发达阶段，人口增长与郊区化趋势加剧，导致大面积农地转为城市和其他建设用地，引发了反对城市过度扩张和保护基本农田的运动，多数州政府制定了基本农田保护法规，市、县则开展了较为广泛的划定基本农田区的活动，耕地、牧场、果园都得到了很好的保护。同时，美国土地保护政策在调控手段上发生了重大变化，开创了以市场为导向的政策方向。20世纪60年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置土地发展权，建立了土地发展权制度，有效地保护了耕地，后又扩展至保护生态环境和有历史意义的建筑、风景资源等。

总之，美国工业化、城市化与土地制度变迁基本上实现了协调发展。由于美国工业化、城市化与农地制度在整个历史过程中保持了比较良好的互动关系，城市化、工业化的发展推动了土地制度的变迁，促进了农业生产的发展，反过来，农地制度变迁和农业生产的发展也推动了城市化、工业化的发展。^[39]

【注释】

[1]Jonathan Hughes.American economic history.Glenview，Illinios：Scott，Foresman and Company，1987：167.

[2]林玲.城市化与经济发展.武汉：湖北人民出版社，1995：66.

[3]这一美国城市统计中的重要概念在1910年的美国人口统计中首次使用，其内涵后来几经变化，目前大体是指在一定范围内，人口超过10万，其中5万以上生活在城市的区域。这一标准在实践中已经取代了美国建国以来一直沿用的以2500人为底线的城市标准。今天，美国人口的分布区别是大都市区和非大都市区的区别，而非城乡的区别。

[4]国家统计局城市社会经济调查总队，中国统计学会城市统计委员会.2001年中国城市发展报告.北京：中国统计出版社，2002：263.

[5]董继民.农业现代化与美国城市化.山东师范大学学报，1998（1）.

[6]关于美国城市化和大都市区化的划分时期问题，学术界还未取得一致看法。比如美国城市史研究专家、东北师范大学教授王旭认为，应该以1920年为界来划分美国的城市化和大都市区化，而南京大学教授任东来认为，1940年是一个更容易理解的分期界限。参见王旭.美国城市史.北京：中国社会科学出版社，2000；任东来.从城市化到都市区化：评王旭《美国城市史》.http：//www.acriticism.com/article.

[7]国家统计局城市社会经济调查总队，中国统计学会城市统计委员会.2001年中国城市发展报告.北京：中国统计出版社，2002：265.

[8]顾朝林.经济全球化与中国城市发展.北京：商务印书馆，1999：80-81.

[9]林广，张鸿雁.成功与代价：中外城市化比较新论.南京：东南大学出版社，2000：243-244.

[10]李剑鸣.美国的奠基时代.北京：人民出版社，2001：43.

[11]孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：29-30.

[12]赖泽源，等.比较农地制度.北京：经济管理出版社，1996：43-44.(www.daowen.com)

[13]孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：69.

[14]赖泽源，等.比较农地制度.北京：经济管理出版社，1996：44.

[15]高强.日本美国城市化模式比较.世界经济，2002（3）.

[16]王家庭，张换兆.工业化、城市化与土地制度的互动关系：美国的经验.亚太经济，2009（4）.

[17]车凤善，张迪.美国农地保护政策演变及对我国的借鉴.国土资源情报，2004（3）.

[18]孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：104-106.

[19]美国法令大全，第12卷，第392-393页，http：//memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwsllink.html.转引自孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：240.

[20]孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：240-243.

[21]张友伦.美国西进运动探要.北京：人民出版社，2005：218-219.

[22]美国法典（Laws of the United States），Vol X，第157页。

[23]张友伦.美国西进运动探要.北京：人民出版社，2005：219-227.

[24]孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：244-245，262.

[25]张友伦.美国西进运动探要.北京：人民出版社，2005：236-239.

[26]Hibbard，Benjamin H.A history of the public land policies.New York：The Macmillan Company，1924.

[27]新玉言.国外城镇化——比较研究与经验启示.北京：国家行政学院出版社，2013：39.

[28]车凤善，张迪.美国农地保护政策演变及对我国的借鉴.国土资源情报，2004（3）.

[29]王家庭，张换兆.工业化、城市化与土地制度的互动关系：美国的经验.亚太经济，2009（4）.

[30]赖泽源，等.比较农地制度.北京：经济管理出版社，1996：45-48.

[31]其他价值的含义是：在城乡生态经济交错区中，农地的价值实现有两种选择：其一是在市场力的作用下，农地中的“自由地”向高价值的土地用途，如工商业及住宅用地方向转移；其二是政府采取一系列措施来控制农地转移，保护农地。保护农地的价值由两大部分组成：一是市场价值，即农地提供的农副产品的可计量的市场价值；二是非市场价值或开敞空间保存的环境价值。这些价值包括“保存”与“转移或开发”之间的环境质量差异、公共健康、生物多样性的维护等的价值。

[32]张安录，杨钢桥.美国城市化过程中农地城市流转与农地保护.中国农村经济，1998（11）.

[33]李茂.中美土地利用规划对比分析//中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室.农村土地制度改革：国际比较研究.北京：社会科学文献出版社，2007：69-72.

[34]刘国臻.论美国土地发展权制度及其对我国的启示.法学评论，2007（3）.

[35]陈名村，孙颖.美国土地发展权制度对我国的借鉴意义.决策＆信息，2008（8）.

[36]刘国臻.论美国土地发展权制度及其对我国的启示.法学评论，2007（3）.

[37]刘明明.土地发展权的域外考察及其带来的启示.行政与法，2008（10）.

[38]高洁，廖长林.英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示.经济社会体制比较，2011（4）.

[39]王家庭，张换兆.工业化、城市化与土地制度的互动关系：美国的经验.亚太经济，2009（4）.