美国城市化始于工业革命。第一次工业革命发端于1801年，基本完成于1870年。第一次工业革命极大地改变了美国的经济社会形态：一是工业革命推动了城市的扩张和新兴工业城市的兴起。二是工厂制度的兴起，导致农村人口大量涌入城市，转化为城市工业劳动力，致使城市数量和城市人口大幅度增加。美国城市化进程中的第一个高潮就出现在这个时期。城镇人口占总人口的比重由1830年的8.8%急速上升到1870年的25.7%。^[15]美国的城市化由此进入快速发展阶段。

与此同时，美国农地制度的变迁和农业生产技术的进步极大地改善了农业生产条件，为城市化的发展奠定了良好的基础。而工业化、城市化的发展也推动了农业现代化进程。首先，从人均粮食来看，1860年人均粮食为800公斤，1870年接近1000公斤。1920年以后，由于集约使用土地，人均粮食进一步增长到1200公斤左右。美国工业化、城市化所需粮食完全建立在本国农业发展的基础上。其次，农业生产率迅速提高，为大批农业劳动力向城镇转移创造了条件。1820年，一个农民所生产的产品仅供4人消费，到1920年供养人数翻了一番。最后，农业为城镇提供了大量资金积累，成为美国城市化初期资金积累的两大主要来源之一（另一主要来源是利用外资）。美国奉行土地私有制和农场制度。^[16]在这一时期，由于美国国土面积急剧扩大，同时也为了开发新增加的国土，美国土地制度变迁更多地表现为分配性质，即如何和向谁出售或者赠与联邦土地。具体制度措施包括：联邦土地出售制度、联邦赠地制度和军功授地制度等。

1.联邦土地出售制度

美国独立时，国土仅从东部海岸线延伸至密西西比河，尔后经过一系列殖民战争和购买，国土面积不断扩大。为了充分开发不断增加的国土，作为美国早期土地制度中最重要的一种制度——联邦土地出售制度就应运而生了。1785年美国颁布了第一个《土地法令》，拉开了出售联邦土地的序幕。随后又相继进行了一些土地法令的修改，于1862年出台了《宅地农场法》。从1863年1月1日丹尼尔·弗里曼在内布拉斯加领取第一份宅地到1890年大平原被移民住满只用了27年。从此大平原被移民分割占有，形成了美国农场农业的雏形。其间，先后通过1796年《土地法令》、1800年《土地法令》、1820年《土地法令》、1832年《土地法令》、1841年《先占权法》、1854年《地价递减法》、1873年《育林法》、1877年《荒地法》、1878年《木材和砾石法》等主要法令，这些法令都直接或间接地促进了土地的私有化和集中。^[17]在上述诸多土地法令中，特别值得关注的是1785年颁布的《土地法令》和1862年出台的《宅地农场法》。

1785年5月20日美国国会通过了《西部土地出售法令》，即1785年《土地法令》，其主要内容是：（1）由合众国地理学家领导和组织公地的测量工作。（2）测量员将按正南正北、正东、正西的直线把合众国公地划分成6英里见方的村镇。（3）每个村镇要划分成各为1平方英里或640英亩的地块，并标上1～36的数字。（4）拟议中的土地测量完之后，优先择总数的1/7以满足大陆军士兵的军功授地。（5）剩余土地以每英亩不低于1美元的价格公开拍卖，并用硬币，或按贬值比例折合成与硬币等价的信贷劵，或用合众国政府债劵偿付。（6）在每个村镇中要为合众国政府保留4块土地，即第8、11、26和29块，以备将来出售。每个村镇的第16个地块留作各该村镇开办学校之用。（7）为合众国政府保留所售土地上1/3的金矿、银矿、铅矿和铜矿，由国会决定其或是出售或是作其他方式处理。

1785年《土地法令》确立了公地出售中先测量、登记注册，然后再通过拍卖出售，以及按村镇（6英里见方）和按地块（1平方英里，即640英亩）为单位出售土地的基本原则。先测量后出售，保证了西部土地出售的有序进行，购买者可以按照地籍图册准确地找到自己所购买的土地。以6英里见方为单位的村镇成为组织西部地方政府、道路修建、税收、选区划分和公校的基础，成为基层政治的核心单位。此外，该法令还确立了每英亩1美元的最低拍卖价。自此之后，美国土地制度的演变，主要是围绕地块的大小、地价的高低这两个轴心上下浮动。这个法令对售地面积的上限没有规定，可以一次购买整个村镇（合31个地块，19840英亩），或多个村镇，但下限是每次至少购买一个地块（即640英亩，差不多等于中国的4000亩）。这个下限对大多数边疆购地拓荒者而言是无力承担的。当时各州硬币奇缺，边疆尤甚。边疆拓荒者能有如此数目者可谓寥寥无几。后来，随着西部影响的增大，售地面积逐渐从640英亩缩减到320英亩、160英亩、80英亩和40英亩，以适应边疆拓荒者的要求。地价则在1～2美元浮动。特别是在后来引进了相当优惠的信贷制度，便利了西部拓荒者的购地，促进了国有土地的迅速出售。^[18]

1862年出台的《宅地农场法》的正式名称为《给公地上的实际拓荒者以宅地农场的法令》。该法令规定：（1）任何为一家之长或年龄在21岁以上并且为美国公民者，或按照美国归化法之规定将宣誓欲成为美国公民者，而且从未拿起武器反抗合众国政府或资敌者，自1863年1月1日起将有权进占160英亩未被占有的或者该申请人已申请优先购买权的公地，此种土地在申请人提出申请之时，应是可以根据优先购买权原则按照每英亩1.25美元及其以下价格购买之土地；或者是不超过80英亩未被占有、其价格是每英亩2.50美元的土地（此处指铁路两侧的公地）。（2）任何人在依此法令向土地局官员申请土地时须向该官员宣誓，他或她确为一家之长，或年龄在21岁以上，或将在联邦军队中服役，而且从未拿起武器反抗过合众国政府或者帮助过敌人，所申请进占之土地完全是他或她自己实际定居和耕种所用，并非直接或间接为他人所申请；宣誓完毕，交纳10美元后，他或她将被允许进占所申请之地。自进占之日起满5年者始发证书或地契。（3）依此法令所获得之土地无论在任何情况下都不得用于偿还该土地地契颁发前所欠之任何债务（此为保证宅地之稳定）。（4）自宣誓进占该土地后不满5年之前改变居所或放弃该土地达6个月以上者，该土地将被退还给政府。（5）依此法令之规定，任何人不得获得超过160英亩土地的所有权。土地局官员办理此种土地业务时仍如出售土地一样可获得同等的报酬。该申请人申请时交纳一半的费用，领取地契时再交纳另一半。本法令在任何情况下不得损害或干涉现存优先购买权。在实际战争期间，任何在美国正规军或志愿军中服役不少于14天者不得因年龄不满21岁而被剥夺享受本法令利益之权利。（6）本法令不阻止任何人依此法令获得土地后再按政府规定以最低价格购买联邦土地。^[19]

1862年颁布的《宅地农场法》受到了广泛的赞誉。如罗伯特·都铎·希尔所说，它几乎毫无保留地将公地向所有人开放。它使任何一个没有资本但能种地的人的潜在经济独立完全成为一个事实。弗雷德里克·默克认为，这个法案实现了改革家们长久以来所抱有的梦想。但是，这个法令的实际执行并没有达到其预期的效果。它并没有使大批拓荒者得到土地。从1862年该法通过后至1872年的10年间，只有21782人得到了免费宅地农场，平均每年仅有2178.2人得到免费宅地农场。直到1900年以前，每年领取免费宅地农场的人数最多不超过3万人，常常是每年只有1万多人。平均每年大约只有3/10000的人得到宅地农场。在1863—1872的10年间，用现金购买的土地是《宅地农场法》授予的土地的10倍。在下一个10年，用现金购买的土地是免费宅地农场授地的3.5倍。人们宁可花钱买好地，也不愿要免费的坏地。所以，依《宅地农场法》所授农场土地十分有限。《宅地农场法》并不是一个平均地权的改革法令，它既没有产生该法案反对者所担心的那种可怕后果，也没有出现赞成者所预期的光辉前景。美国的“贫穷、悲惨、呻吟、饥饿、污染、罪恶和嫖娼等”，不但没有“完全消失”，反而可能有所加剧。但是，这个法令确实使一部分人在西部得到了免费的农场，这是《宅地农场法》最实在的成果。^[20]

《宅地农场法》的颁布也未能完全杜绝土地投机。它还有一个变通规定，准许宅地申请人在登记后6个月按每英亩1.25美元折价购买。结果使许多私人大公司可以通过自己的代理人用低廉的代价取得大量的宅地。据估计，从1881年到1904年分配出去的宅地中约有23%属于这种宅地。在《宅地农场法》颁布之后，联邦政府又颁布了一系列处理西部土地的法令。这些法令并不是为宅地小农制定的，只有利于富裕农民和土地投机者。1873年的《育林法》，允许取得宅地的农民，再申请160英亩林地，如4年内能够在1/4地段上种植树木，即可取得该地段的所有权。1877年的《荒地法》给予“大平原区”移民拥有640英亩土地的权利。经证明在3年内曾经进行过灌溉，并付出一定价款以后即可取得该片土地的所有权。1878年的《木材和砾石法》还允许移民按照政府估定的价格购买160英亩“不适宜耕种”的土地。这些土地法令的颁布一方面加速了西部土地的开发，另一方面也给土地投机提供了极好的机会，常常使一些适合于宅地农场的地段作为荒凉土地或者林木土地出售给富裕农民和土地投机者的代理人，影响了《宅地农场法》的实施。^[21]

2.联邦赠地制度

建国初期，由于现金短缺，联邦政府便以庞大的土地资源代替短缺的现金投入各项公共事业，或将土地赠与各州用于新建或改进州内的基础设施。这样就使得那些沉睡的、毫无作用的荒原转化为开发西部的手段。这对于美国的经济发展和建设起到了非常重要的作用。

联邦政府为了发展西部交通，曾经将大片土地拨赠给公路、运河、铁路等公司。仅1862—1871年拨给铁路公司的土地就达到127628000英亩。1841年《赠地法》规定，各新州所获赠地的限额为50万英亩，可按320英亩最低限额出售，售价为每英亩1.25美元。所得款项应当用于“修建道路、铁路、桥梁、运河，改造河道和沼泽地”。^[22]从1841年到1880年17个新州所获赠地总数达到7806554.67英亩。出售赠地的款项主要用于交通运输项目。另外一笔大数目赠地就是教育赠地。1785年《土地法令》明确规定，每个村镇的第16个地块留作各该村镇开办学校之用，其销售收入必须用于支持教育。由国会通过专项法令直接向公共学校赠与土地始于1912年6月13日。根据这项法令，密苏里领地的11个城镇和乡村的公共学校从联邦政府手中得到了赠地。圣路易斯的学校也第一次得到了土地赠款。为了防止低价出售教育地段和挪用所收取的售地款，联邦国会规定了较高的售价，并责成有关州将售地所得划入各该州的教育基金。国会还将出售盐碱地、沼泽地的款项拨给有关州，用于教育事业。在相当长时间内，联邦政府所关注的是中小学教育，在不同时期以不同形式用于支持中小学教育的土地共达77261525英亩。

西部土地的迅速开发迫切需要大批的农业技术人才。创办农学院和机械学院的呼声越来越高。1857年，佛蒙特州的国会议员贾斯廷·S.莫里尔向众议院提出了动用公共土地建立农学院和工学院的议案。该议案经过几年的激烈争论，终于在1862年获得通过，7月1日经林肯总统签署后正式成为土地法令。依据莫里尔土地法令，有1000多万英亩公共土地授予各州和领地，这对创立州立大学和农学院曾经起过巨大的推动作用。1890年8月30日联邦国会通过的第二个莫里尔法令也是一个发展农业和工业教育的重要法案。该法案要求联邦政府从出售公共土地所得款项中拨出一部分给各州和领地作为那里的农学院和工学院的经费。总之，联邦政府用土地和出售土地的款项支持教育事业的政策是较为一贯和颇有成效的。许多州立大学、师范学院、矿业学校和军事学校，甚至包括有些私立院校，都是受惠者。究竟有多少公共土地被用于教育，很难找到可靠的数字。据美国学者希巴德的粗略估计，政府直接和间接用于教育目的的土地超过了1亿英亩。如此巨大的投入对美国教育事业，特别是农业技术教育所起的推动作用是显而易见的。^[23]

3.军功授地制度

美国早期土地制度中的另一项重要制度是军功授地制度。所谓军功授地（military bounty land），是指为了奖励或补偿军队将士为国家提供军事服务而无偿授予的土地。军功授地制度的发展演变，同美国整个国家的政治发展演变是一致的。在建国初期，国家政治控制权由东部沿海诸州把持。随着西部的开发，以及东部沿海诸州又分为南部和北部，西部迅速成为国家政治舞台的一支重要力量，而且往往发挥着比它自身力量更大的作用。西部成为南北政治斗争中的一个重要砝码。西部站在哪一方，哪一方就会在国家的政治斗争中占有优势。对待土地的态度，就是对待西部的一块试金石。在1840年以前，南部基本上赞成慷慨的土地政策，由此获得了西部的支持，因而在国家政治生活中一直处于优势地位。1840年以后，随着北部民主政治的发展，特别是在反对奴隶制的斗争中，北部把争取免费土地的斗争作为反对奴隶制斗争的一项重要内容，这就使北部和西部逐渐走到一起。与此同时，南部逐渐趋于保守和顽固，同西部越来越疏远。1860年前的几个免费土地法案都因以南部为主的民主党人的反对或民主党总统的否决而未能获得通过。西部同东北部的结合，保证了越来越慷慨的军功授地法案的顺利通过，也保证了北部在美国南北内战中的胜利。(www.daowen.com)

军功授地制度也存在不足之处。作为主要奖励对象的士兵并未从这项制度中得到多少实惠，甚至可以说，军功授地的受益者十有八九不是军人。尤其是在建国初期，军人领取军功土地的手续极为繁琐，且时间漫长，独立战争的退伍军人8年后才开始领取他们的军功授地，有时甚至十几年后才能领取。有些穷困的退伍军人被迫将自己手中的军功授地劵以每英亩一两美分的价格出售。军人没有得到他们应得的奖赏，国家也未能实现其开放土地的政策目标。而且在某种程度上，由于大片军功授地落入投机者之手，待价而沽，不但不能促进土地的开发，反而影响或阻碍了正常的开发进程。

尽管军功授地制度存在这样或那样的问题，但作为一种处理国家土地的制度，作为化公有土地为私有土地的一种制度，它又是比较成功的一种制度。因为在建国后短短几十年的时间内，依照慷慨的军功授地法案，将近7000万英亩的公共土地似乎眨眼之间就被处理掉了（见表3-2）。而在1862年《宅地农场法》颁布之前，通过大张旗鼓的正规出售制度处理的国家土地只有156726893英亩，仅比以军功授地法案处理的土地多1倍多一点。由此可见军功授地规模之巨大，影响之深远。^[24]

表3-2　1907年6月30日前军功授地总亩数及受益人数

资料来源：孔庆山.美国早期土地制度研究（1785—1862）.广州：中山大学出版社，2002：261.

4.土地投机

美国早期土地制度的演变中出现的土地投机自始至终都是一个影响颇大的问题。土地投机加大了西部移民的经济负担，成为西部开发的一种障碍。因为移民为了从投机者手中获得小块土地往往要付出高出规定价格几倍的价钱。但在政府规定必须大面积出售公共土地期间，这又是小农取得小块耕地的重要途径，甚至是别无选择的途径。在《宅地农场法》颁布以前，他们只得咬着牙承受这种沉重的负担。即使在《宅地农场法》颁布以后，不少移民为了获得一块交通方便的肥沃土地也不得不以高价向土地投机者购买。

美国早期土地制度变迁中土地投机之所以比较猖獗，主要是因为：第一，联邦政府颁布的大面积出售土地的法令造成大规模的土地投机。俄亥俄公司和西姆斯公司都是在这样的沃土上滋长起来的。它们获得的廉价公共土地动辄几十万英亩，甚至上百万英亩。继这两家公司之后，北美土地公司于1795年同一些州政府达成更大的一笔土地交易。所购的土地分布在许多州，总共约600万英亩之多。同年，康涅狄格公司以每英亩40美分的价格从康涅狄格州政府手中购得其在西部的土地50万英亩。公司以低价从政府手中获得土地，再以高价出售，从中牟取暴利。第二，联邦政府赠送给公路、运河、铁路公司的大量土地也成为土地投机的重要来源。这些土地是用来资助西部交通运输基础设施的，其中大部分土地可供有关公司出售，其售价完全由公司决定。而且这些土地都位于交通沿线两侧，出售很容易。其售价往往高出政府规定的价格几倍。结果使得拥有大量土地的铁路公司成了最大的土地投机商。在《宅地农场法》颁布以后，铁路公司仍然能以高价出售自己的土地。许多移民宁愿不要贫瘠而又偏僻的免费宅地，却愿意出高价获得一小块交通便利的沃土。我们从一家铁路公司的售地统计材料中就可以看出这种情况（见表3-3）。第三，军功授地也是土地投机分子的一大土地来源，它不仅数量大，而且价格很低，通常十几美分就可买到1英亩授地劵。美国历史上的土地投机高潮同军功授地的大量发放有密切的联系。虽然这不能算是土地投机的主要原因，但起码起到了推波助澜的作用。第四，数量庞大的教育赠地也不可避免地成为土地投机商的目标。特别是在莫里尔土地法颁布以后，土地投机商在这里嗅到了巨大的商机。该法案规定各州必须出售所得到的公共土地作为州立农学院的开办费。在有大量公共土地的西部州，联邦政府将位于这些州的公共土地按规定的标准划分出一部分给各州，总共为3766000英亩。对缺少公共土地的东部州联邦政府发放土地劵，到11个西部州领取公共土地。土地劵的总数为783万英亩。这部分土地投入土地市场以后，为土地投机商提供了很大的回旋余地。

表3-3　1871—1879年艾奇逊、托皮卡、圣菲铁路售地情况

资料来源：转引自张友伦.美国西进运动探要.北京：人民出版社，2005：219-227.

最猖獗的土地投机活动出现在19世纪初叶到中叶这段时间。前后出现过三次高潮。第一次高潮出现在1812年美英战争以后，1819年达到顶峰。这一年公共土地的出售达到了创纪录的400万英亩。第二次高潮出现在19世纪30年代，来势更为迅猛。1836年公共土地的销售量达到2000万英亩。由于东部银行直接参与西部土地投机，土地投机的规模超过了第一次高潮。大部分出售的公共土地落入了土地投机商手中。第三次高潮出现在50年代。其特点是东部银行参与的程度超过了第二次高潮时的参与程度，土地投机规模更大。土地证券的作用也越来越大，出现了集中的有垄断性质的证券销售网络，使金融资本可以轻而易举地控制大规模的土地投机。特别是到1852年，土地证券交易得到国会认可，可以直接进入债券市场。军功授地和后来的教育土地证券的流通因而被纳入了金融体系。19世纪50年代的三项军功法令颁布的授地达到48014470英亩，而且都是以证券形式颁发的。这就使得大宗的军功授地交易、转让可以在东部的证券交易所进行。东部的土地投机商不必亲自到西部去，也无需派出代理人或者通过西部的合伙人就可以轻而易举地完成土地投机活动。他们只需要筹足资金就可以在证券交易所以几十美分1英亩的地价购进军功授地券，然后在西部取得每英亩价值5美元至10美元的相应面积的公共土地。^[25]

人们通常认为，土地投机当然不是什么好事，只会对农户造成伤害，而使少数投机分子大发横财。但也有一些投机者为了赚更多的钱，对自己准备购买的地段进行细微的探查，弄清楚土地的肥沃程度、林木分布、水源和交通条件，然后吸引拓殖者来购买土地。尽管他们的目的是赚取高额利润，但所做的探查工作对于开发处女地、建立移民点却都是非常有益的。正如美国学者希巴德所说：“事实上，如果没有这些土地投机者，我们西部荒野的一半能否如此快地拓殖出来都值得怀疑。”^[26]

总之，这一时期以联邦土地出售制度、联邦赠地制度和军功授地制度为主要内容的美国农地制度变迁，不仅使美国家庭农场数量急剧增加，而且也吸引了大规模的国际移民。据估计，1851—1920年，平均每年从欧洲迁入美国大陆的移民就达39万之多。这些国际移民中一半以上是来自英国、德国和法国的工人和专业技术人员，他们为美国带来了先进的冶铁、纺织、炼油等工业知识和技术，同时也为美国城市化发展提供了充足的劳动力。这一时期，美国工业化的迅猛发展，也促使相关产业在空间上不断集聚，城市化进程加快；交通运输网络的完善又加强了美国东西部之间的经济联系，使得东部地区工业化和城市化的成果可以向西部地区推进。到1920年，美国城市人口的比重第一次超过了农村人口，达到51.2%，^[27]标志着美国成为一个城市化国家。