土地发展权（Land Development Right，LDR）又称土地开发权，是指通过改变现有土地的用途和利用强度来对土地进行开发的权利。土地发展权制度则是对改变土地用途和利用强度进行法律规制，以规范由于改变土地用途和利用强度后所产生的经济利益分配和权利归属。^[110]该制度最早产生于20世纪四五十年代的英国，随后在美国、法国等国相继建立。

1.英国土地发展权制度的缘起

20世纪以前，英国对土地权利关注的重心在于静态土地权利设置与保护，还没有认识到动态土地权利设置与保护的重要价值。20世纪上半叶，尤其是第二次世界大战之后，随着城市化进程的迅速发展和人口的不断增加，英国开始认识到动态土地权利设置与保护的重要性，并着手研究动态土地权利的配置，土地发展权应运而生。

英国的土地名义上归英王所有，但实际上归私人所有，其土地权利称为土地保有权，保有权人永久享有自由保有权。英国对土地的管理没有专门的部门和法规，工业革命以来，英国的土地开发利用一直由《公共卫生法》、《住宅法》和《城乡规划法》等法规来规范和调整。但随着城市化的发展，一方面出现了城市规划变动导致土地区位的差异变化给土地权利人带来土地收益上的“暴利”或“暴损”等不公平现象，另一方面出现了土地权利人对私有土地产权的滥用和对土地的过度自主开发造成的诸如房屋建筑密集拥挤、环境污染严重、房价暴涨等诸多有悖于公共利益的严重问题。为解决这些问题，英国加强了城市规划和土地利用管理方面的研究，相继于1940年公布了《关于有计划分散产业和人口的巴罗报告》，1942年公布了《关于保护田园部分的斯考特报告》和《阿斯瓦特报告》。这三个报告分别是有关产业、人口、保护田园和土地征用的研究报告，对英国第二次世界大战后的土地开发利用法律制度起了很大作用，特别是《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议，对英国土地征收制度方面的改革起了关键作用。为了解决城市重建和土地开发所带来的土地征收问题，英国开始寻求解决的路径。支付土地征收补偿金是任何政府征用土地所必须面临的难题，也是一个必须妥善解决的问题，否则，极易产生社会不公平和巨大的土地开发成本。当政府公布建设项目时，土地拥有者有可能提高地价，而若按提高后的地价支付土地征收补偿金，显然政府或项目建设者需支付更大的代价，有失公平。^[111]《阿斯瓦特报告》建议设立“改善金（bettermeist）”制度，即当政府采取建设行动使一些人显然得益，法律应当规定政府向这些人抽一笔特别税作为改善金，而对于因政府建设行动而受损的一些人，政府应支付补偿金。问题在于，很难判断公共行动到底是使人受益还是受损。《阿斯瓦特报告》认为：对于这种复杂的问题，解决的办法是，社会采取一种非常简单而果断的办法，即尚未开发的土地——也就是全国的农村土地——应该实行土地发展权国有化。^[112]《阿斯瓦特报告》的许多研究成果被英国1947年的《城乡规划法》采纳，其中最突出的一点是，实行土地发展权“国有化”，它是第二次世界大战以后建立的整个规划体系的奠基石。所谓土地发展权国有化是指一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权则为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买土地发展权。反之，如果政府土地使用计划变更导致私有土地使用类别变更而降低土地的价值时，政府应按地价降低所造成损失的数额予以赔偿。土地发展权的价值，以变更使用后自然增长的价值计算。^[113]英国设立土地发展权的目的在于，建立一种对土地开发进行有效控制的机制。1947年的《城乡规划法》实行土地发展权国有化后，英国开发土地的势头立即得到遏制。但由于开发土地要付出巨大成本，1952年英国保守党政府执政后曾一度废止。此后，由于英国工党和保守党关于经济政策的基本观点不同，该制度几经反复，并有所变化。但总的来说，通过设立土地发展权制度，控制土地开发利用，确保因开发而引起的土地自然增值（部分）归公的基本制度未变。^[114]

2.英国土地发展权制度的主要特点

英国土地发展权制度设计的突出特点是，以关注公平为核心。为解决城市重建和土地开发所带来的土地征收问题，1942年1月，英国设立阿斯瓦特委员会，该委员会于1942年9月提出了关于补偿和土地增价方面具有重要理论体系的报告——《阿斯瓦特报告》。《阿斯瓦特报告》的基本思想是：（1）土地利用的决定，不能追随私人土地利用的现状，应该以公共部门为主体，根据公共利益，以选定最佳利用为原则。（2）为了实现最佳利用的目的，应该对因公共决定而引起的地价下降给予补偿，还应解决吸收土地增价的问题。对地价产生影响的主要原因，有流通的期待价值和转移价值两种。在流通的期待价值方面，地主对现在地价还没有上涨的土地将来可能通过开发引起地价上涨寄托希望，这种潜在的土地开发设想，使土地需要量增加，公共利益便受到损失，这对整个社会是不利的。为此，对将来土地开发的决定，应该以公共部门为主体，通过正确的土地利用规划选择合理的地域进行建设，使流通的期待价值达到公正。在转移价值方面，许可开发建设的土地，地价便上升，禁止开发建设的土地，地价便下降。但地域整体的地价总额未变。土地利用管理不外是让土地价值转移。因此，把土地增价部分吸收回来充当土地减价部分的补偿，这样宏观调控以后，土地利用控制引起的增价和减价将处于均衡状态。

英国1947年的《城乡规划法》规定一切私有土地将来的发展权（也即变更土地使用用途之权）移转归国家所有，由国家独占，对所有人是公平的，可以防止因无土地或土地的多少及区位的差异而造成不公平。相同位置和土壤的两块农地，价值相等，但其中一块土地若经政府宣布可变更为城市建筑使用，其买卖价格可立即暴涨，较其相邻禁止变更使用农地的地价可能高出十倍甚至百倍。就土地所有权人而言，此种幸与不幸或不同的利害关系的形成，完全取于政府主管机关准许或拒绝其农地变更为非农地的态度。拒绝变更使用，虽未剥夺私人的既得财产权，但准许特定位置的农地变更为非农地使用，使其在顷刻之间可实现巨额暴利，无异于授予少数土地所有权人额外的经济特权。享有此种权利者，对土地的投资改良，或改变环境，或改变位置均无任何贡献。因此，私人所受的特殊利益构成不劳而获的暴利。政府授予私人的特权也违反了公平正义的原则，丧失公共政策的立场。同时间接地因私人间利害冲突，地方往往派系对立，利害关系人与主管官员之间串通勾结图利的机会也可能增加。如果发展权与所有权分割处理，发展权属于政府或国家，就可以从根本上消除土地所有权人彼此之间的不公平。^[115]

土地开发者在获得规划机关的开发许可后，必须在一定时间内对土地进行开发，以确保土地规划的实施。如果土地开发者拒绝开发或自身原因导致土地预期开发价值丧失或贬值，国家不予补偿，但如果是在土地开发许可授予私人后因地方规划机关土地使用计划有变或其认为需要撤销或修正土地开发许可从而给土地开发者造成损失的则应给予相应补偿。从此，英国任何私有土地权利人都只能按土地的原有用途使用土地，变更土地用途的权利即土地发展权则归国家独占。对私人来讲，土地发展权国有化并不妨碍土地权利人向国家申请开发权，只是需要获批并交纳相应的开发税。对于国家而言，国家根据城乡规划和土地用途管制，既可将土地发展权出售给私人，也可直接掌握在自己手中，目的是从法律上限制土地私有权的滥用，对土地开发行为进行控制。自此以后，英国的土地用途管制主要不是通过规划限制而是通过是否授予土地发展权来进行管制。但是，1947年颁布的《城乡规划法》也存在着严重不合理的地方，那就是片面强调公众利益而完全剥夺了土地权利人的开发收益，从而造成该法在1948年7月1日实施后致使英国的房地产市场交易近乎停滞，直至1951年保守党上台废止开发税后房地产市场才逐渐复苏。尽管后来英国政府因工党和保守党轮流执政经常否定对方的相关政策从而在很大程度上影响了土地开发价值的分配，并以处理土地增殖收益上的政策多变而闻名，但土地发展权归国家所有却成了英国土地增值收益分配的基础。无论是工党政府还是保守党政府，一方面或以发展征费或以增值征费或以发展利得税或以发展土地税或以规划得益（planning gain）等法律名目来主张国家的土地开发权，另一方面，土地增值部分不由政府全部独占，而是按一定比例在政府和土地权利人之间进行分割，以防挫伤土地权利人开发利用土地的积极性。虽然英国土地发展权制度的设立通过土地发展权国有化消除了土地规划变动导致土地区位差异，从而造成土地权利人利益上的暴利或暴损等不公平现象，但如何在政府与私人之间合理分配土地增值收益问题以实现有效的土地用途管制，从而有效处理土地管制中的公平与效率问题一直都是英国政府关注的问题。^[116]

【注释】

[1]http：//www.phbang.cn/population/146512.html.

[2]纪晓岚.英国城市化历史过程分析与启示.华东理工大学学报：社会科学版，2004（2）.

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[5]辜胜阻，简新华.当代中国人口流动与城镇化.武汉：武汉大学出版社，1994：133.

[6]李其荣.对立与统一：城市发展历史逻辑新论.南京：东南大学出版社，2000：127.

[7]辜胜阻，简新华.当代中国人口流动与城镇化.武汉：武汉大学出版社，1994：133.

[8]李其荣.对立与统一：城市发展历史逻辑新论.南京：东南大学出版社，2000：125-126.

[9]樊亢，宋则行.外国经济史：第1册.北京：人民出版社，1982：94-95//辜胜阻，简新华.当代中国人口流动与城镇化.武汉：武汉大学出版社，1994：134.

[10]辜胜阻，简新华.当代中国人口流动与城镇化.武汉：武汉大学出版社，1994：134.

[11]赖泽源，等.比较农地制度.北京：经济管理出版社，1996：24-25.

[12]参见沈汉.英国土地制度史.上海：学林出版社，2005：41-42.

[13]参见邱谊萌.16—19世纪英国土地制度变迁研究.沈阳：辽宁大学博士学位论文，2008.

[14]张五常.经济解释.北京：商务印书馆，2000：427.

[15][美]哈罗德·德姆塞茨.关于产权的理论//盛洪.现代制度经济学：上卷.北京：北京大学出版社，2003：86.

[16][美]哈罗德·德姆塞茨.关于产权的理论//盛洪.现代制度经济学：上卷.北京：北京大学出版社，2003：87.

[17][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2002：215.

[18][美]哈罗德·德姆塞茨.关于产权的理论//盛洪.现代制度经济学：上卷.北京：北京大学出版社，2003：88.

[19][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：117.

[20][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：118.

[21][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：118.

[22]Clark，G.Common rights to land in England，1475—1839.The Journal of Economic History，2001，61（4）：1009.

[23][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：118.

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[30]参见沈汉.英国土地制度史.上海：学林出版社，2005：15-32.

[31]付夏婕.论英国土地法律制度变迁与经济转型.北京：中共中央党校博士学位论文，2011.

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[72][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：111.

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[74]参见邱谊萌.16—19世纪英国土地制度变迁研究.沈阳：辽宁大学博士学位论文，2008.

[75]付夏婕.论英国土地法律制度变迁与经济转型.北京：中共中央党校博士学位论文，2011.

[76][法]保尔·芒图.十八世纪产业革命：英国近代大工业初期的概况.杨人楩，陈希秦，吴绪，译.北京：商务印书馆，1983：135.

[77]付夏婕.论英国土地法律制度变迁与经济转型.北京：中共中央党校博士学位论文，2011.

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