1.城市基本住房用地配置的含义

城市基本住房用地配置模式是指为满足城市全体居民基本居住需求，由政府在其经济许可、能力可及的基础上，以类似于农村家庭“宅基地”的形式，向城市居民提供适足的“基本住房用地”，并协助城市居民解决其基本住房问题的一种制度安排。这种制度安排实际上是城市政府在其现有的物力、财力下，以免费或社会成员普遍能接受的低价形式，向城市全体居民提供基本住房建设用地，协助城市居民(特别是中低收入及以下居民)解决其基本居住问题，从而保障城市全体居民基本居住需求和基本住房权利。它既不是重回计划经济时期为满足社会公平低层次需求的、“国家全面负责”的平均主义分配模式，也不是全面否定现有片面追求经济效率的“GDP”主义分配模式，而是蕴涵着现代意义上的社会公正的制度构想——既重视基本住房权利的保障，又保障不同层次住房物质需求的满足，体现城市住房土地政策核心价值的转变过程，即“平均主义→GDP 主义→社会公正”的价值转换，是对城市住房土地供应模式的变革。

城市基本住房用地配置的实质是一种社会福利制度。按福利制度的基本理论，任何福利制度都有其特定的价值理念为基础，这种特定的价值理念，实际上就是通常所说的“核心价值理念”。作为城市基本住房用地配置价值理念的社会公平，其含义不再是笼统抽象的社会公平，而是保证全体城市居民平等享用城市基本住房用地的权利，是具体的社会公平形式，具有“底线公平”的特征。所谓“底线”，是指社会成员的基本需要中的“基础性需求”，是保障其基本生存权利的需求。在这条底线面前，所有公民所具有的权利具有一致性，所以这条“底线”区分了社会成员权利的一致性和差异性。其中，“底线”以下部分体现所有公民基本权利的一致性，“底线”以上部分体现不同公民权利的差异性。因此，城市基本住房用地配置模式是根据“底线公平”的价值理念，在满足社会成员的住房用地需求时，应该且必须优先保障城市全体居民的城市基本住房用地需求，以确保城市全体居民基本住房权利的实现。

2.城市基本住房用地配置的必要性

(1)抑制城市住房用地对耕地非农化需求

随着经济发展和社会文明的进步，耕地非农化需求具有多种形式:一是用于满足人们日常基本生活的耕地非农化需求，如住房、道路等生活设施用地;二是用于改善人们生活水平的耕地非农化需求，如工业化、城市化及经济发展等用地;三是用于提高人们生活质量与生活环境的耕地非农化需求，如基础设施、生活休闲设施、交通设施及商业配套设施等用地;四是用于改善日益恶化的生活与生态环境的耕地非农化需求，如草地、绿地、林地、公园等用地;五是用于满足其显赫地位身价及财富的耕地非农化需求等，如别墅、高档住房等用地。从这些耕地非农化需求形式来看，只有住房用地具有私人化价值倾向，易受人类无限私欲的影响而呈现出畸形增长的态势，其余用地都呈现出社会化价值倾向，也会受到人类无限私欲的影响，但一般不会呈现畸形增长的态势;耕地非农化需求形式多呈现出由低级向高级梯级式发展，尤其是城市住房用地还会受到收入差距渐大的影响，呈现出向富裕阶层聚集的趋势，从而诱发过度追逐住房社会财富的不良行为，加剧城市住房用地需求畸形增长。(www.daowen.com)

在耕地非农化需求的多种形式中，城市住房用地是一种特殊的财产性自然资源，具有资产和资源双重属性，成为人们日常生活中最重要的一种财产性资源。受城市土地稀缺性的限制，城市住房土地财产性资源日渐稀缺，使得市场主体更易受短期利益的诱惑，重视城市住房土地的资产属性，加剧人们占有住房土地资源的欲望，从而形成城市住房大量空置与住房供应紧张并存、富人过度空置住房与穷人无房可住并存的格局，既造成城市住房土地财产性资源大量浪费，也极易导致城市化集约节约用地目标和城市住房发展目标的“异变”。此外，由于城市住房用地具有较大的私人化价值倾向，人们对住房财产性土地资源具有强烈的占有欲望，而且在人地矛盾日渐紧张的态势下，人们的住房土地财产性资源占有欲望与公平用地理念之间的冲突难以自行缓和与解决。在这种状况下，如果对超出正常需求的住房非耕地需求不加以控制，不仅会造成公民个人公平用地的权利难以保证，而且还会形成“代内”“代级”之间用地的不公平。这就需要社会的集中代表——政府以其特有的权威和能力，从耕地的资源属性着眼，重视土地资源本身所蕴涵的社会公平价值目标，寻求更强有力、更宏观、更公平和更具持续性的制度设计，对人们过多占有土地资源的欲望和行为进行强力管控。

因此，在城市化进程中，对中国耕地保护，应通过城市基本住房用地配置，着力管控公民过多占有住房土地财产性资源的欲望和行为，才能保障公民有机会公平享用稀缺的城市住房土地资源，才能保证城市住房土地资源利用效率，充分实现城市住房土地资源所承担的社会保障功能，从而缓解耕地保护以及耕地非农化需求日渐增长的压力。

(2)彰显城市住房土地资源社会保障功能

从社会功能来看，一是城市住房土地资源对人类所具有的保障功能(这种保障功能实际上是自然对人类社会的天然禀赋)，使之成为人类生存和发展以及居住的最基本的资源条件，成为人们一切日常生活的基本场所。二是城市住房土地资源固有的稀缺性以及日常生活必需品属性，使之在社会分配中对社会公平有着至关重要的影响。三是从保护公民住房权利来看，住房用地是一种具有投资功能的生活必需消费品，既涉及所有自然人或社会人(尤其是中低收入及以下群体)的住房权益，也涉及社会发展成果的公平分配以及社会的和谐与稳定，所以自1948 年《国际人权宣言》第25 条把居住权利列为基本人权以来，人人都应享有合适的居住设施的观点已经得到国际社会的普遍认可，许多国家也都在采取积极的政策措施保障公民的基本住房权益。然而，公民住房权益的实现将受到一国或地区的自然资源、经济发展水平、社会资源供应能力以及家庭收入等诸多条件的制约，特别是住房的物质载体——土地资源的高度稀缺性和固定性，严重制约着住房社会资源的供应，使得住房困难群体，特别是低收入群体，难以仅凭自身的努力从市场上完全实现其基本住房权利，从而影响公民基本住房权益的保障。这就要求政府必须担负起履行维护社会公平的职能——配置和供应基本住房用地，保障中低收入群体的住房权益，从而彰显城市基本住房用地所有的社会保障功能。事实上，在土地公有制下，政府实际上是城市住房土地的唯一供应者和管理者，不仅有责任与义务采取一定的措施来帮助公民保障基本住房权益，而且理应采取有力而具科学性的制度安排，向公民提供适足的基本住房用地，彰显基本住房土地资源本身所蕴涵的社会公平价值目标，保证公民在公平的条件下利用土地，保障公民的基本居住权，保护人们不同层次的、正常的住房土地需求，抑制人们非理性、非正常的住房需求，防止城市住房土地的畸形增长。

因此，城市基本住房土地资源的配置，应在保障人们的基本住房需求的同时，有效地抑制非适度、非理性的住房需求，从而提高城市住房用地的利用效率与利用公平，进而抑制耕地非农化需求，弥补耕地保护制度体系的缺陷，解决耕地保护的深层次问题。