1.跨省域耕地功能协调“占补平衡”的含义

跨省域耕地功能协调“占补平衡”是指在核算全国耕地功能分布的基础上，按国民经济发展的需要，统筹耕地功能分区计划，建立全国统一的耕地非农化使用计划和土地整理复垦计划，并在保障全社会耕地功能不减少的前提下，实现跨省域耕地功能的“占补平衡”，具有全域性特征。跨省域耕地功能协调“占补平衡”主要是基于耕地分布的差异性与城市化占用耕地的必然性，所采取的通过协调各地区耕地功能、提高耕地质量、保障社会耕地总功能不减少的措施。从形式来看，跨省域耕地功能协调“占补平衡”源于已有的耕地“占补平衡”和“异地占补平衡”思想，但在实质上，跨省域耕地功能协调“占补平衡”不仅强调地区间的土地功能分区与协调，而且强调对耕地粮食产出功能的保护，完全有别于省域耕地“占补平衡”和耕地“异地占补平衡”思想。跨省域耕地功能协调“占补平衡”的目的在于:一是通过各地区耕地功能的协调，促进耕地功能的合理分区，力图在统筹全国耕地功能不减损的基础上，加强后备耕地整理和农村多余建设用地的置换与复垦，弥补现行的省域耕地总量“占补平衡”与耕地“异地占补平衡”思想仅强调耕地数量的“占补平衡”，而不是谋求基于耕地功能质量平衡的缺憾;二是保障经济快速发展地区的土地供应，促进经济不发达地区改善财政，为基础设施建设提供资金支持;三是防止经济发达地区的过度或违法开发行为以及经济不发达地区的耕地空置浪费，真正实现耕地功能和质量的“占补平衡”。

2.跨省域耕地功能协调“占补平衡”的必要性

在耕地数量和质量不断下滑的背景下，跨省域耕地功能协调“占补平衡”不仅能弥补耕地总量动态平衡的制度缺陷，而且还能协调各地区耕地功能布局，切实保护耕地，保障国家的粮食安全、生态安全和社会安全。

(1)弥补耕地“占补平衡”的制度缺陷

在我国，耕地“占补平衡”已是耕地保护的一项基本制度。该制度最早源于1996 年原国家土地局提出的耕地总量动态平衡的概念和思路;后来，这种思路不仅体现在1997 年国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11 号)的规定中——“严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量，实行占用耕地与开发、复垦挂钩”;也完全体现在1998 年修订的《土地管理法》的规定中——“国家实行占用耕地补偿制度，确立实行‘占一补一’原则”。这种耕地“占补平衡”制度实施十多年来，不仅保证了工业化、城市化及经济发展对建设用地的需求，也实现了经济社会发展与耕地数量保护的基本平衡，使1997—2008 年期间全国土地开发整理复垦的耕地数量与建设占用的耕地数量基本持平，实现了耕地数量的“占补平衡”(见表7-1)。

表7-1　1997—2008 年中国耕地变化的结构状况

(www.daowen.com)

注:(1)此数据只研究耕地数量减少项的结构，耕地整理、复垦和开发的增加项不考虑。(2)除1999 年外，其余年份的农业结构调整为农业结构的净调整量，即调减与调增的差。

尽管省内耕地“占补平衡”对数量和质量都有严格要求，但这种耕地保护制度缺乏耕地质量保护的具体标准和可操作的技术规程，对耕地质量的切实保护就难以实行，而仅仅只停留在数量的保护上。这是因为，一方面，中国各省域经济发展水平、自然资源禀赋的差异较大，对耕地“占补平衡”严格限制在省内，必然使耕地管理缺乏区域性，不能因地制宜实施耕地保护，尤其是在后备耕地资源不足的经济相对发达的省域，无法保障其经济继续发展所需的建设用地，而在后备耕地资源相对充裕的贫困地区，无法利用其资源优势，提高财政实力，还会因经济不发达地区过多承担耕地保护的社会责任而陷入发展困境，从而阻碍正常的工业化、城市化及经济发展进程。这种局面将影响或挫伤耕地保护主体的积极性，最终导致耕地总量动态平衡政策流于形式，而仅仅只有数量保护的意义。另一方面，中国大多数地方的经济增长模式仍属于粗放型，其经济增长主要还是依靠生产要素的大量投入。一般来讲，经济增长速度较快的地区占用耕地的数量也较多，在长期的经济增长中，其耕地后备资源严重匮乏，需要其他地区为其补充耕地，以保证其经济发展对耕地非农化的需求。但是，十七届三中全会《决定》明确指出，非农建设占用耕地可实行先补后占，不得跨省(区、市)实施耕地“占补平衡”。这就意味着，在省内耕地总量“占补平衡”的制度框架下，经济发达地区必须在省内自行解决其经济增长所需的建设用地，尤其对后备耕地严重不足的经济发达地区而言，他们所面临的选择必然是，要么限制当地经济增长速度而少占用耕地，要么违规占地而推动经济发展。然而，在以经济发展为核心的“GDP”主义下，“GDP”增长成为考核地方政府业绩的最重要指标之一，这就必然使得地方政府选择后者，有的直接违规占地而推动地方经济的增长，有的将许多边际、零星、劣质等土地开垦为耕地，“以次充好”地贯彻落实“耕地总量动态平衡”政策。其结果必然使耕地总量“占补平衡”流于形式。所以，现行的省域内耕地动态“占补平衡”，不仅不能协调耕地保护与工业化、城市化及经济发展的关系，反而使耕地保护与经济发展相冲突，加剧经济发达省域与经济不发达省域之间的差距，减弱各耕地保护主体的积极性，甚至在经济发展及利益的驱动下，出现“占优补劣”“占大补小”“占整补零”等诸多违规占用耕地问题，从而恶化耕地保护环境，产生大量的耕地撂荒、抛荒、水利设施老化失修等现象，使耕地质量和数量严重下滑，最终使耕地保护政策措施在全国范围内基本失效。

然而，跨省域耕地功能协调“占补平衡”主要是从保护耕地的粮食产出功能出发，按照土地资源自然分布规律，在全国范围内因地制宜确定各地的土地功能分区和耕地功能布局。这种耕地功能利用与保护模式，对经济发达地区而言，它不会再受到耕地后备资源匮乏的制约，而可通过以“资金换土地”的方式，从其他后备耕地充足的地区换取推动经济发展所需的建设用地，再不需要通过违反耕地“占补平衡”政策，来获取经济增长所需的建设用地，从而既保障其经济发展对建设用地的需求，也减小其违规占地的动机和行政风险;对经济不发达地区而言，充足的后备耕地不再是其承担耕地保护社会成本的巨大包袱，而可以利用其充足的后备耕地，以“土地换资金”方式增强其推动经济发展的财政实力，不需要以牺牲大量耕地为代价获取经济发展资金支持，从而减少经济不发达地区的耕地粗放利用或撂荒行为。这种模式不仅打破了省域耕地功能共同利用与保护的屏障，而且在一定程度上可抑制为经济发展而违规占地的行为，也为在全社会建立耕地功能共同保护与协调机制奠定理论基础，防止经济发达地区因土地的过度开发利用而造成的生态环境恶化，阻止经济不发达地区因耕地粗放利用而浪费耕地功能的行为。可见，跨省域耕地功能协调“占补平衡”，在相当大的程度上弥补了现有省内耕地总量“占补平衡”的制度缺憾。

(2)协调各地的耕地功能

从耕地属性来看，耕地具有自然属性和社会属性。自然属性是耕地在自然条件下所表现出来的天然的生产、承载等功能;社会属性是耕地在一定的社会关系下所衍生出的资源和资产功能。所以，耕地功能协调包含对耕地自然属性功能的协调和社会属性功能的协调。

在理论上，耕地功能具有社会化价值倾向，也具有私人化价值倾向。一方面，随着社会生产力的发展，社会分工的逐渐细化，不同区域的耕地都在承担着全社会人口的粮食安全、生态安全和社会保障安全，如农村耕地既要承担农村地域人口的粮食供应与安全，也要承担城市人口的粮食供应与安全。这就意味着，耕地功能所具有的保障功能具有社会化价值倾向，其功能发展权具有社会化价值倾向，属于社会所有，而不应为某个人或某个利益集团所垄断所独占;另一方面，随着私有制、财产制度以及产权制度的建立，不同区域的耕地所具有的天然“孳息”功能以及对人类的承载、保障功能已为特定的私人所占有，并为占有耕地的私人带来收益，这样耕地就成为私有财产，而具有私人财产化倾向，具有了财产功能。这就意味着，在人类自身私欲的作用下，耕地所具有的财产性功能具有私人化价值倾向，可能为某个人或某个利益集团所占有。

也正是耕地功能具有社会化和私人化双重价值倾向，使得耕地功能具有资源与资产双重属性。在人们开始认识到耕地天然“孳息”功能时，由于人类个体数量较少、生产能力较低，为了抵御外来群体或物种对其生存发展的威胁，在广阔的耕地上，人们形成了相互协作的群落。此时的耕地为部落所共有，而无所谓你我的财产性问题。但是，随着人口的增加和社会分工，较低的生产力水平难以维持部落群体的生计需求。为了生存与发展，不仅在部落之间产生了利益分歧，而且在部落内各部落成员之间也形成了利益分配不公的矛盾问题。这样，原始部落社会逐渐瓦解，部落的耕地资源也就随之被私有化，形成为私有化财产，具有了资产属性。随着人口进一步增长，相对于人类需求而言，耕地已变得异常稀缺，需要人们相互合作，产生了社会分工的细化，而各类社会分工又直接影响着其区域耕地的利用方向，使得不同区域的耕地对社会的服务功能发生改变。这就需要社会在保障粮食、生态需求的前提下，按人们需求结构，调整土地的功能分区。尤其是随着社会分工的逐渐细化以及国际化趋势的发展，人们对耕地功能的需求逐渐趋向于区域化、规模化。在这样的环境下，人们逐渐认识到耕地功能的社会化价值远大于其私人化价值，从而使耕地资源功能逐渐得到人们的认可与显化，而使其财产功能逐渐弱化。可见，耕地资产属性是由其资源属性衍生而来的，并随人类对耕地功能认识的不断提高，耕地资源与资产属性在相互作用、相互转化，共存于耕地生态系统之中。也就是说，随着城市化发展，不同地域、不同用途的耕地将承担、保障着社会的不同需求，使耕地资源属性日益显化，尤其是在耕地资源极其稀缺的背景下，强烈要求耕地功能在各地区、各用途之间进行协调，以满足全体公民的不同需求，如粮食需求、生态需求、保障需求等。而跨省域耕地功能协调“占补平衡”正是从协调各地区耕地功能、统筹耕地功能在空间上的合理分布出发，协调耕地功能在不同区域的平衡，从而保障耕地功能总量不减少，进而凸显耕地的社会资源属性，淡化耕地的私人资产属性，强化对耕地生态服务功能与价值的认识，协调耕地保护主体行为及其利益分配，增强全体公民保护耕地的责任意识，化解国家所面临的粮食、生态环境以及经济社会可持续发展的危机。

因此，跨省域耕地功能协调“占补平衡”的意义在于，提高人们对于耕地属性的认识，弥补现有耕地“占补平衡”制度的缺陷，协调各地的耕地功能，保持全国耕地数量和质量基本不变，利用不同区域的耕地功能差异，优化耕地功能的区域配置，解决城市化用地需求，进而统筹城乡土地利用，提高耕地综合效益。