耕地保护是一种准公共物品，其保护工作具有特殊性。这种特殊性具体表现在:(1)耕地保护的主要目标是维护社会公共利益以及保护农业生产者的用地权益，所以按公共物品理论，对耕地保护无法完全依靠市场机制来实现，而必须借助于强有力的政府干预机制——行政规章和法律制度加以管理和控制，多渠道控制耕地面积的减少，并着力调整优化用地结构，提高土地利用效率，从而有效地实施耕地保护;(2)耕地保护主体具有多层次性，这就决定了耕地保护责任与利益具有层次性，尤其是对耕地非农化的利益分配具有层次性，如果忽视了利益与责任分配的层次性，势必出现因利益冲突而导致耕地保护责任的难以落实。所以，耕地保护及其政策体系具有复杂性、特殊性和多层次性。也正是这个原因，在人类认识能力有限和私欲无限的背景下，由于物质、技术、社会意识、社会环境及利益目标分歧等因素的影响，人们对耕地及其保护的认识存在局限性，使得耕地保护制度不完善，最终使耕地保护制度在保护耕地的同时，往往扮演了“双刃剑”的作用，即一些制度措施能够为解决耕地保护利益冲突提供重要手段，而另一些政策又可能成为冲突的根源。

1.耕地保护制度缺乏层级与地域差异性

在城市化进程中，由于人们对耕地保护认识存在较大的局限性，必然使得耕地保护制度缺乏层级和地域差异性，致使耕地保护不力。下面从耕地保护责任以区域(省域)为核算单位的制度规定，分析制度所存在的缺陷。

在允许人口流动的社会背景下，以人口城市化为核心、以地域城市化为物质基础的城市化过程，本身存在着人口流动性与地域固定性的矛盾冲突。按照人口迁移理论，人口总是往经济发达地区及城市迁移。在这种人口的迁移过程中，吸纳人口的地区耕地不断地被非农化，在承担人口城市化责任的同时，形成巨大的耕地保护压力，而迁出人口的地区，将释放出大量的、可转化为耕地的农用地，使其耕地保护压力较小。这种格局势必要求耕地保护具有地区性差异性。

然而，在中国，一方面，无论是工业用地、商服用地和商品住房用地，还是任何合法企业和个人所需要的建设用地，都必须按照法定程序参与土地市场竞争，采取招标、拍卖、挂牌等方式，并通过缴纳土地出让金而获取国有土地的有偿使用权。另一方面，对于耕地利用管理，中国采用地域限制的管理模式，尤其对耕地占用采取了中央政府和省级地方政府垂直管理的模式，只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府具有耕地非农化的土地征用审批权、土地规划审批权。其中，国务院只负责宏观调控和监控，各省域人民政府负责具体规划计划和实施。这种以省域为耕地保护责任的核算体系，省、自治区、直辖市人民政府为了后期的经济发展和政绩，在制定土地利用总体规划与计划时，往往更多考虑确保本行政区域内耕地总量不减少，在执行的过程中，也往往只采取措施确保本行政区域内耕地总量不减少。(www.daowen.com)

这样，在城市对吸纳人口“拉力”存在差别的情况下，由于城市化人口巨大的流动性、城市化区域固定性以及担负人口城市化责任范围的不确定，使得各省域建设用地的紧张程度存在巨大差别，也造成了一些省域耕地非农化计划与现实需求存在巨大的反差，这就必然形成各省域之间耕地保护具体政策和实施效果的巨大差异，存在着不保护耕地的心理动机和现实行动，尤其是在耕地及耕地保护具有准公共物品属性的背景下，使得以省域核算耕地保护责任的现行耕地保护制度存在着严重的缺陷，导致耕地制度及政策措施不力，形成耕地数量和质量持续下滑的局面。

可见，以省为责任核算单位、统筹省际土地利用的耕地保护政策不仅存在责权利不对等的缺憾，而且与人口城市化客观过程不协调，使各耕地保护主体因认识能力和利益分歧而变得难以协调，造成耕地保护政策与任务难以落实，最终使耕地保护制度不力。

2.耕地保护制度缺乏节地机制

由于人们对耕地保护的认识局限性以及耕地保护制度本身的缺陷，使耕地保护制度缺乏节地机制，导致耕地保护不力。从国际经验来看，城市化是工业化国家经济发展的必然选择，城市化发展必然要占用一定区域的耕地，但在选择合理的城市化占地模式下，建立农村非农建设用地“返耕”制度和土地开发整理复垦制度，可能会形成城市化建设占地小于农村增地的格局。按照这种国际经验和理念，比对中国城市化进程中的耕地保护机制，不难发现，中国城市化进程中，严重缺乏耕地保护的集约节约用地机制。这是因为:(1)经济发展对耕地非农化具有强大的推力作用。在GDP 主义推动下，经济发展是第一要务，而城市化对经济拉动力尤其巨大。这必然使得地方政府不惜忽视粮食与生态安全，通过城市化、工业化推动经济增长和劳动力就业。同时，受到经济实力的限制，建设用地占用耕地的经济合理性压倒了对土地合理利用的要求，造成许多地方政府采取以土地换资金的方式，吸纳了技术程度较低的劳动密集型产业，使得建设用地大多呈现出粗放建设利用模式。这就形成了城市化、工业化占用了大量的耕地，使非农化耕地利用效率较低，处于非集约化、节约化利用状态，难以发挥城市化的集聚和规模效应。(2)城市化发展对耕地非农化具有强大的推力作用。从城市化发展来看，首先2013 年底中国城市化率为53.37%，正处于城市化加速阶段，对耕地非农化具有强大的需求;其次，城市对农民工长期实施“经济性接纳、社会性排斥”的管理政策，使人口城市化严重地滞后于土地城市化，导致农民工在大规模进城务工的过程中，必然要双重占用建设用地，即农民工在占用城市住房建设用地的同时，由于农村宅基地有效进退机制的缺乏，使得农民工占用的宅基地难以合理退出而转化为耕地，这就必然要形成“占多退少”或“有占无退”的格局，导致城市化集约节约利用耕地的长处无法正常发挥。(3)高收益与低成本对耕地非农化具有强大的推力作用。一方面，耕地非农化收益远大于耕地农用化收益，尤其是在中国，相比耕地保护的巨大社会成本而言，耕地非农化可以给地方政府与耕地所有者带来巨大的直接或潜在收益;另一方面，农村宅基地或其他建设用地的复垦投入巨大、成本高而收益较低，而且农村建设用地(宅基地等)转为耕地的激励和补偿甚少，还有耕地保护意味着依然要保留和发展农业弱势产业，对地方经济总量以及地方财政、政府绩效的贡献较少，这就必然使地方政府和农民的耕地保护和复垦农村土地的意愿不足。所以，从收益成本的角度看，耕地非农化收益高、成本低，而耕地保护的收益低、成本高，从而使耕地非农化具有较好的比较收益优势，进而导致耕地保护动力严重不足。(4)耕地发展权不明确对耕地保护具有巨大阻力。耕地发展权是按照耕地的合法用途使用耕地或变更耕地使用用途的权利，是一种可以与其所有权分割而单独处分的权利。随着社会发展，耕地资源属性日益社会化，而其资产属性日益私人化，即耕地对人类社会的保障功能应属于社会，而其财产功能可以归属于社会或私人。也就是说耕地发展权应属于国家或社会，所以耕地发展权保护与明确其实就是对耕地非农化的一种限制。但是，目前对于集体所有土地发展权的归属问题却颇有争议，尚不明确，这对耕地保护形成了巨大的阻力，最终导致村集体及农民的耕地保护积极性不高。可见，在经济发展、城市化发展以及耕地非农化巨大收益和模糊不清的耕地发展权下，耕地保护较多的地区不仅承担了巨大耕地保护社会成本，而且丧失了很多发展其区域经济的机会，这就使得中国耕地保护制度存在严重的缺陷。这就需要完善耕地保护机制，尤其是要健全建设用地集约节约用地机制，促进城市化进程中的耕地保护。