从现实来看，中国目前尚未建立起有效、可行的利益调节机制，使得耕地保护主体各方竞相考虑自身的所得利益，而忽视甚至不顾耕地保护的目标。作为耕地保护基本主体的地方政府，往往不是在尽责修补完善政策法规的不足，而是想尽办法钻相关法律制度与政策措施的漏洞，如许多地方政府或耕地使用者为绕过政府建设用地审批权限的限制，常以“化整为零”的形式报批所需的建设用地，或在地区土地利用总体规划的修编过程中，少报耕地或基本农田而为建设用地扩张留有余地。当然，凡此种种行为，无不是受利益冲突的影响。因此，城市化过程中耕地保护各主体——中央政府、地方政府和村集体及村民基于自身利益考量，未对耕地保护的认识和理解达成一致，使城市化对耕地保护的负效应强化，导致耕地保护不力。

1.中央政府耕地保护的利益考量

在城市化进程中，中央政府在保护耕地过程中的利益考量主要是从基于国家安全角度，始于人多地少必须保证“吃饭”的需要，而考虑与认识到耕地保护的重要性。这是因为，在目前经济技术条件下，(1)中国仍处于经济发展中国家且城市化水平仅为50%(2008 年)，还需要大量的建设用地;(2)中国依然存在于尚未完善的国际粮食市场、生态环境日益恶化所导致自然灾害频发、地区冲突频发等复杂的国际环境中，其粮食安全仅依赖于国际粮食市场是不现实的;(3)中国人多地少，人均耕地不足世界平均水平的40%，耕地分布与经济、人口、水资源分布不一致以及耕地质量潜力较差等，仅靠粗放利用耕地难以保障中国的国家粮食安全。也就是说，在现有的基本国情和复杂的国际环境下，中国还是只能依靠国内耕地的生产能力，保障其粮食安全，这是唯一而现实的选择。这就意味着，在城市化加速进程对耕地非农化需求日渐增长的态势下，中国耕地的保护任务异常严峻。所以，中央政府基于粮食安全的国家利益，保护耕地仍然是其最合理、最经济的选择，这就使得城市化发展中耕地保护是第一要务，也正是这个原因，中国采取了最严格的耕地保护政策，以保证国家粮食安全。

然而，中央政府的政策目标具有多重性，粮食安全仅为一个方面，尤其是在复杂的国际国内环境下，作为全面管理全国事务的最高国家行政机关——中央政府，在制定政策的过程中，往往是基于国家层面而考虑多方需要、统筹全局的利益，难以顾及耕地保护的局部或个体利益，从而可能形成对部分耕地保护的利益伤害。这是因为，客观地讲，很多问题之间本身就是相互矛盾、相互冲突而难以协调的，如城市化、工业化及经济发展与耕地、粮食安全、环境保护等。所以，中央政府基于粮食安全考量下所制定的“最严格的耕地保护政策”目标，难免不与城市化发展及经济发展目标出现不协调甚至相冲突的情况。因此，中央政府面临多重目标要求，虽然制定了一系列有利于耕地保护的措施，构建了耕地保护与城市建设、经济发展等方面政策目标冲突的协调机制，也建立了对具体执行耕地保护职责的地方政府行为进行协调监督的机制，以便在经济社会环境可持续发展的状况下，最大程度地保护耕地与粮食安全，但中央政府保护耕地的政策目标与其他政策目标及地方政府、村集体及村民的耕地保护行为等之间依然出现了不协调或冲突，如耕地保护过重的行政控制与市场经济对耕地优化配置机制产生冲突;中央政府制定的耕地保护政策与经济发展、城市化发展、住房水平改善等相关法律法规之间出现了矛盾与利益冲突等。正是由于中央政府多元化目标之间的利益冲突、制度缺陷，在缺乏有效的耕地保护激励与约束机制下，必然导致中央政府的有些行为不仅没有纠正城市化对耕地保护的负效应，反而更加扩大了其负效应，弱化了城市化对耕地保护的正效应。

2.地方政府耕地保护的考量

在中国，对耕地的保护，中央政府与地方政府之间其实是一种委托—代理关系，即中央政府将耕地保护任务委托给地方政府，由地方政府具体实施，同时中央政府对地方政府耕地保护行为进行监管。然而，在这种委托代理机制中缺乏有效的激励约束机制，难以避免地方政府经济增长至上以及向上显示政绩的行为倾向，使得二者之间的委托代理目标难以实现。这是因为，在理论上，这种耕地委托代理激励约束机制有效的条件是，只有当地方政府从选择耕地保护中所得到的期望利益不小于其选择其他任何方式所获得的期望利益时，才会选择保护耕地的行为决策;但在现实中，中央政府未将耕地保护外部性列入耕地保护政策，导致地方政府在实施耕地保护时，承担了绝大多数的耕地保护成本，而只分享了耕地保护的部分收益;相反，地方政府在选择耕地非农化时，其获得的收益要远远大于耕地保护的收益，尤其是按照现有的地方政府政绩考核体制，还将会获得更多的地方政绩。这必然使得地方政府保护耕地所获得的收益小于不保护耕地获得的收益，而缺乏参与耕地保护的积极性，进而更多选择实现自身效用最大化行为方式去违法用地。所以，中央政府虽然制定了一系列有利于耕地保护的措施体系，并对具体执行耕地保护职责的地方政府行为进行严格地监督，但由于协调耕地保护与城市建设、生态退耕等政策间的冲突，以及中央政府保护耕地行为策略并没有兼顾到地方政府的利益，这就不可避免地产生一些政府层级之间的多元化的目标与行为冲突，导致耕地保护不力。

同时，各级地方政府是一个理性、有限的“经济人”，在自身利益的追求上也是以经济利益最大化为目标，具有向上政绩显示与经济增长至上的行为倾向，这必然使地方政府在耕地保护与经济增长、业绩显示之间产生矛盾与冲突，形成地方政府行为目标与中央政府的政策目标并不一致，甚至相矛盾或冲突的格局。在这种格局下，尽管中央政府努力建立完善的土地市场，实现耕地保护与城市建设的“双赢”目标，但地方政府更为关注耕地利用与保护中所获取的利益，而弱化了耕地保护的责任和义务。尤其是1994 年的分税制改革之后，不仅没有改变地方政府的财政状况，而且形成了地方政府的事权多于财权的现象，这在以经济发展为主要考核指标的绩效管理体制下，地方政府逐渐通过对外转让土地增加地方财政收入，即以“土地”换“项目”“财政”等方式获得地方经济快速发展的资源和动力。这就必然使政府“经营城市”的理念逐渐演变为“经营土地”，从而形成以牺牲耕地保护为代价、以“土地财政”为主旋律的新型地方政府运行模式。所以，在中国耕地保护的委托代理模式下，地方政府依然基于地方发展的角度，始于经济发展及政绩考核的需要，考虑并认识到耕地非农化的重要性，弱化了自己的耕地保护责任。具体表现为:

第一，在城市化过程中，政府通过征收的形式，将农村集体土地所有权转为国家土地所有权，再通过对该国有土地进行开发、整理、储备，将其变为熟地后，再投入土地交易一级市场，并通过招标、拍卖、挂牌等方式，出让土地而获取巨额的土地出让金。据有关资料显示，在现行土地收益分配框架下，各级政府得60% ～70%(其中，包括中央政府的回补资金，地方政府占70%以上)。这种征地过程中利益分配格局，必然使地方政府具有增加财政收入的强烈征地冲动。

第二，地方政府在获取巨大耕地非农化收益的同时，可用此收益吸纳更多的投资、人才、技术等，推动本地区经济发展，进而增加地方税收、增强地方财力和经济产值;同时，由于现有政策法规及行政管理体制的缺陷，无需其承担昂贵的耕地保护成本和生态保护成本，无需其完全承担工业化与城市化对生态环境污染的社会成本和生态服务价值损失，尤其是在国内粮食市场基本形成的背景下，可在国内跨区域流通，也无需承担本地区粮食安全问题所需的社会成本。

第三，在土地出让金制度存在严重缺陷、土地资产核算制度以及评估标准与方法尚未完善的状况下，以“GDP”为考核政绩的管理体制，必然推动和强化地方政府“寅吃卯粮”地占用和消耗耕地，这无疑重创了许多地方政府耕地保护的积极性。因此，虽然地方政府在追求自身利益目标的同时，开展了一系列耕地保护活动，但地方政府保护耕地行为依然要受其预期耕地保护“成本—收益”规则的影响，尤其是在中央政府与村集体及农户对地方政府耕地保护行为监督不力的状况下，更多的是凭借手中的供地垄断权违法占地、用地、批地等，导致新增建设用地占用优质耕地日益严重，使耕地数量和质量大幅下降，并严重威胁到粮食安全。也正是地方政府耕地保护不力，使得城市化对耕地保护正效应无法发挥，而负效应日渐显化。(www.daowen.com)

3.村集体及农户耕地保护的利益考量

在中国，耕地农用所获得的收益远少于耕地的非农化收益，使得追求私人收益最大化的农户，愿意将耕地非农化，以获取比耕地农用更多的收益。如果农户实施耕地保护而无法实现其自身收益的最大化，那么农户在耕地具备非农化条件时往往会愿意选择耕地非农化。原因在于:

第一，从产权角度来讲，一方面，中国土地所有制分为城市土地的国家所有制和农村土地的农村劳动集体所有制。农村劳动集体对农村土地具有所有权，有占用、使用、获益和处分等完全权利，所以在合法的条件下，村集体对农村土地具有完全处分权，对土地资源配置私人最优决策可以按私人净收益最大化进行选择，即可根据其土地收益变更其使用方式，以获取更多的收益;另一方面，在现行的耕地产权制度下，耕地作为国家粮食生产的主要生产资料，其粮食生产资源属性已属于国家或社会所有，其保障安全的资产属性大部分属于村集体及村民所有，这在耕地及耕地为准公共物品的背景下，无疑使村集体及村民对能够非农化的耕地实施耕地保护意愿并不强烈，即使强烈的话，那也是主要基于保护自己的财产权益角度考虑，而不是基于国家粮食与生态安全角度反对耕地被征用。

第二，从经济角度看，在中国物价体系依然没有完全理顺，尤其是工农产品价格剪刀差依然存在的背景下，农产品价格过低，在某种程度上可能已经低于其成本了，这使得农民种田获得的经济收益比较低。而且，从趋势上分析，中国农产品价格上升空间不大(钱忠好，2003)，而且由于人力成本、自然灾害等因素的影响，农业生产成本日益增多，再加上中国农民人均耕地面积始终较小，单纯依靠耕种其拥有的耕地，很难实现农民收入的大幅增长。但是，在城市化背景下，由于劳动力的自由流动，农村劳动力机会成本呈现快速上涨趋势，致使从事非农劳动能获取高收益，这些更加促使追求私人净收益最大化的农户做出最终决策——将农地非农化，从而导致农户缺乏耕地保护动力。

第三，从耕地保护社会补偿的角度看，耕地保护所获得的社会补偿严重不足，尤其是在现行土地收益分配框架下，村集体的收益是25% ～30%，而农民收益仅为5% ～10%，即村集体及农户共获得耕地非农化补偿占30% ～40%。即便如此，在耕地非农化过程中，村集体及农民所获得的收益依然远高于耕地农用(耕地保护)的收益。这就必然使得村集体及农民严重缺乏保护耕地的积极性。也正是这种原因的影响，农户对耕地保护的意愿仅仅停留在对自己耕地资产的保障上，而几乎没有粮食安全、生态安全和国家安全的考量。

第四，村集体也是一个理性有限的“经济人”，追求其村级利益最大化的同时，也要追求政绩，从而在耕地保护过程中违法用地。在当前的新农村建设中，这一点尤其明显。部分地方的新农村建设变成了基层干部华而不实、劳民伤财的“政绩工程”，表现为热衷于建新房、修路、建小广场等，这些建设都需要占用大量的耕地。尤其是在农村税费改革后，村提留、乡统筹和农业税逐步取消，村组干部日常开支费用以及人员工资均由上级拨款，使得村组平时所需的开支费用捉襟见肘，这无疑使村集体具有耕地非农化利益动机。所以，在城市化进程中，随着城市范围的不断扩张，处在城郊的农村土地非农化利用存有巨大的升值空间，许多村集体组织受农地非农利用巨大经济利益的诱惑，也会大量违法用地，以获取巨大的经济利益。

因此，村集体及农户基于现实收益的角度，始于耕地非农化的巨大收益，追求私人收益最大化，而具有正外部性的耕地保护却无法让农户实现自身收益最大化，因而村集体及村民几乎不愿意考虑耕地保护的重要意义，尤其是一些城郊村集体组织为追求政绩及农地非农化的高收益，借城市扩展的机会通过非法对外转让土地、非法占地等实施了大量的违法用地行为，造成了耕地大面积的流失。

综上所述，由于耕地利用存在的较大比较效益差以及耕地保护制度和耕地保护机制不完善，耕地保护主要主体——中央政府、地方政府和村集体及村民都会基于自身利益的考量，去认识和理解耕地保护，导致城市化对耕地保护的负效应尽显。