耕地价值源于耕地(耕地生态系统)的多功能性，而耕地的多功能性又源于耕地用途的多宜性。但是，由于人类认识能力有限性和私欲无限性，使得人们过度关注耕地更具狭义的经济产出价值，而忽视耕地更具广义的社会保障价值和生态环境价值。也正是如此，无论是人们的行为，还是耕地保护的相关政策法规，都更多关注耕地的经济产出价值，而较少关注耕地的社会保障价值和生态环境价值，如《土地管理法》所规定的征地补偿标准，只考虑耕地经济产出价值，并没有考虑生态价值和社会保障价值，从而导致征地补偿标准过低，不利于耕地保护。当然，这也与耕地生态环境价值和社会保障价值的评估理论与方法还不成熟有关。因此，对耕地功能、价值认识不全面是耕地保护不力的原因之一，具体表现为:

1.对耕地生态价值认识不足

耕地生态系统(耕地)除了具有经济产出价值外，还拥有强大的生态环境价值和社会保障价值，所以耕地生态系统的功能具有不可替代性。耕地生态系统是耕地及耕地上的生物(包括人类)所构成的“耕地—生物—环境”循环系统，不仅具有物质生产功能，而且具有物质能量传输转化功能，还具有自组织功能等。耕地系统功能是指耕地生态系统与整个生态过程所形成的、维持人类生存的自然环境条件及其效用(Daily，1997)。人类在利用耕地生态系统经济产出功能的同时，也在利用其生态环境功能。这是因为，人类在长期的利用耕地生态系统的同时，也对耕地生态系统进行了大量的物质和能量投入，使耕地生态系统成为具有特殊自组织功能的人工系统。这种系统不仅是一种稳定的生物种群结构和食物链，能为生存于系统之上的生物长期供给食物和其他生物产品，也能通过其上生物的光合作用与呼吸作用，改变和稳定空气中的氧气、二氧化碳等物质成分的构成，还能通过其自净能力(耕地生态系统的吸附功能和消化功能)，吸收和消化生物生存发展所排放的废气、废物等有害物质，从而维持整个生态系统的平衡与稳定，为其上的生物种群提供一种新的生存环境。所以，在长期循环发展中，耕地生态系统已是一种完备的生态系统，不仅具有经济产出功能，为存续其上的生物提供生存发展所需的食物等物质条件，而且具有生态环境功能，为存续其上的生物种群的生存发展提供良好环境条件。由此可见，耕地生态系统不仅是一种自我组织、循环生产和维护生物生存发展的自然—人工系统，而且具有多功能价值属性，能为人类存续发展提供食物等物质条件和环境条件。但是，在传统的耕地价值认识中，人们却只认知了耕地生态系统的经济产出价值，却严重地忽视了耕地生态系统的生态环境价值。这必然造成人们仅重视耕地生态系统的经济产出功能，而谋求耕地经济产出功能最大化与其他功能最小化的开发利用途径，造成对耕地的过度开发利用，使耕地系统的结构与功能日渐衰减，造成耕地系统的生态价值逐渐衰退，最终导致整个生态系统受到严重损坏。

2.对耕地社会保障功能认识不足

耕地社会保障功能是指耕地所具有的养育、承载、蓄积和增值等功能，可以转化为对农民就业、生活、养老及生活福利保障的手段，对社会起到稳定的作用，尤其是对于弱势群体具有生存和福利保障作用。所以，耕地社会保障价值主要体现在对耕地服务主体的生活保障功能、就业功能和基本养老功能。一方面，耕地是农民生存发展的基础物质条件，尤其是在没有健全的社会保障体系下，当没有充足的财富积累、没有足够的非农就业机会和非农收入时，农民更是在很大程度上依赖于天然孳息的耕地，获取维持其生存发展所需要的基本生活资料，并抵御各种难以预料的自然风险和社会风险。尽管随着城市化发展，农民自由务工条件的放宽，农民就业机会日渐增多，使得农民非农收入水平也在不断提高，从而形成耕地对农民社会保障效用有所降低的发展趋势，但是，农民及农民工作为社会中的弱势群体，其就业和收入的预期相当不稳定，更容易受到不确定性市场风险的打击。在这种情况下，耕地必将成为农民抵御不确定性风险的最后屏障，对农民及农民工具有非常重要的社会保障作用。另一方面，对农民而言，有了耕地，就意味着可以解决其生活保障问题，同时也可提供就业保障，特别是对从事非农业生产的农民而言，在遇到风险时就可以退而务农，抵御就业和生存发展的风险。在中国，农业依旧是劳动密集型产业，所以耕地利用过程不仅可以吸纳大量的劳动力就业，而且耕地农产品加工、运输、销售过程也可吸收大量的劳动力，能很好地缓解就业压力。此外，长久以来，由于农村基本养老保障制度与体系尚未健全，这使得农民仍然依靠传统的家庭养老方式，解决着自己的基本养老保险问题。也就是说，耕地的不动产性和增值保值性使之成为目前农民最好的风险保障，尤其是可为那些失去劳动能力的老年人提供有效的养老保障。因此，耕地作为农业、农村和农民生存发展所需的基本生产生活资料，不仅可为农民提供生活保障、就业机会和养老保障，也可为城市人口提供生存的基本生活资料，更能提供粮食安全的社会保障感，具有保障整个社会的生存与稳定发展的功效。

3.对耕地及耕地保护公共物品属性认识不足(www.daowen.com)

从耕地生态服务功能来看，耕地及耕地保护具有准公共物品的属性。耕地生态系统作为一种独特的“天然—人工”生态系统，其结构功能的正常发挥，需要不断地投入人类劳动。由于对耕地生态系统的劳动投入，在不同的阶段、不同的地区必然存在着质和量上的差异性，这就决定了不同地域、不同阶段的耕地生态系统的结构与功能存在差异性。但是，随着社会分工的细化，承载人类生存发展的土地资源的功能也在不断地细化，使得土地的每一种利用方式都在承担着不同的社会功能，从而使土地所承担的社会功能也在不断区域化、社会化。这就意味着，随着经济社会的发展，耕地功能越来越明确——承担着社会的食物供应，并不只是农村、也不只是某个区域或个人的粮食供应。在这种意义上，随着经济社会的发展，耕地及耕地保护已具有准公共物品的性质。然而，人们并未意识到耕地及耕地保护的准公共物品性质，也没有意识到耕地及耕地保护具有强烈的外部性，容易出现搭便车等行为，造成私人部门对耕地保护的效率较低。也正是由于耕地及耕地保护所产生的经济社会生态效益具有强烈的外部经济性，使得耕地及耕地保护的巨大效益为全社会所共享，而造成保护者很难从经济上完全获得保护耕地所带来的效益，从而使得耕地保护者的积极性不高而缺乏效率，这是耕地过度非农化、耕地资源保护不足的重要原因。其具体表现为:

第一，耕地及其保护的外部经济性使得保护耕地的机会成本偏高。从短期来看，不仅耕地及其保护的外部性不能在其产品的市场价格上得以真实体现，而且城市建设用地与耕地利用之间存在的巨大收益差距，也使得耕地非农化的经济效益对农民来说更为明显。因此，在“理性经济人”假设条件下，市场机制很难自动引导以效益最大化为目的的农户，提高其耕地保护的积极性，尤其是对于城郊地区的农户来说，城郊地区的耕地资源大多质量较高，一般具有多宜性，既可用于种植，又可用于开发与建设，这就增加了城郊地区耕地的外部经济性，使得在该地区保护耕地所要付出的成本更高，从而增加了实现耕地保护的难度。

第二，耕地及其保护的外部经济性导致市场失灵。如前所述，耕地及其保护的外部经济性使得耕地向建设用地转化过程中难以得到相应的补偿，而且在考虑了外部性以后，耕地及其保护的边际收益将有所提高，但市场机制却无法体现耕地及其保护的外部收益，单纯通过市场调节建设用地与耕地的均衡配置，则无法达到最佳配置，造成市场失灵。因此，这就意味着维持耕种的农户要独立承担耕地保护的全部成本，同样作为“理性经济人”的农户必然出于利益考虑而选择放弃保护耕地资源。

第三，耕地及其保护外部经济性导致政府失灵。政府对于耕地及其保护的管理一般是通过具有行政隶属关系的上下级政府之间形成委托—代理机制来实现的，是一种分区式行政干预。这就产生了保护耕地与不保护耕地的个体利益差别，使得耕地利用利益相关者——组织或个体都在从追求或者部分追求其自我利益的逻辑起点出发，考虑其私人边际收益和私人边际成本，而不会在乎社会边际收益和社会边际成本，尤其是出于自愿的个体和个体之间不会形成提供公共物品的有效合作，特别是政府干预权力没有得到有效的监督和约束，还会产生耕地保护规划的政府“寻租”行为，而增加社会成本(Mill，1989)，这就必然形成社会的财富分配困境。其结果是保护耕地的集体行动不仅很难形成，而且还容易形成部分外部性的内部化，从而转为排他性的个体收益，尤其是在没有足够补偿的情况下，行为个体都有将正外部性转化为内部收益的行为动机。这就是保护耕地真正而现实的困难所在，使整个社会所计划的保护耕地目标难以实现。因此，以“计划指标”为核心的地区化耕地保护目标所实施的耕地保护制度，实质上并不能完全让耕地利益相关者提供全面而有效的耕地保护，相反还会带来严重的负作用——利益集团违规或搭便车，最终导致政府的失灵。

总之，耕地是人们赖以生存与发展的基本生产生活资料，且随着城市化发展，耕地不仅仅为农民提供社会保障，也为整个社会的生存与发展提供了保障，对社会稳定具有重要保障作用，具有完备的生态服务功能，是重要的社会公共物品。但是，由于人们对此问题认识不足，导致人们对耕地保护意识不足，尤其是在耕地日益稀缺的背景下，人类无限私欲推动人们对土地财产性自然资源追求的畸形增长，使城市化对耕地保护的负面效应尽显，导致耕地保护不力。因此，应着力提升人们对耕地价值及耕地保护的认识能力，增强人们对非农化耕地财产性资产追求欲望与行为的自我自律能力，提高人们保护耕地的积极性。