西汉末年，王莽篡政，“命县官酤酒，卖盐铁器，铸钱，诸采取名山大泽众物者税之”，对武帝食盐专卖之制，进行了一定补充和发展，后因受抵制，又“分行天下，除井田奴婢山泽六筦之禁，”宣布废除食盐专卖政策。

东汉建立后，为休养生息，刘秀继续放松对盐业产销的管理，此后虽有所加强，但并没有完全实现食盐专卖，私商仍可经营食盐。如司空宋弘为“常受俸得盐豉千斛，遣诸生迎取上河，令粜之。盐贱，诸生不粜，弘怒，便遣，及其贱，悉粜卖，不与民争利”。第五伦“自以为久患不达，遂将家属客河东，变名姓，自称王伯齐，载盐经来太原、上党，所过辄为粪除而去，陌上号为道士，亲友故人莫知其处。”“肃宗时，张林请官卖盐。

汉章帝时，国内发生叛乱，又与匈奴发生战争，国家用度增加，开始实行食盐专卖政策。《后汉书·和帝本纪》载：“诏曰：昔孝武皇帝，致诛胡越，故权收盐铁之利，以奉师旅之费。自中兴以来，匈奴未宾，永平末年，复修征伐。先帝（章帝）即位，务休力役，然犹深思远虑，安不忘危。探旧典，复收盐铁，以备不虞，宁安边境，而吏多不良，动失其便，先帝恨之。故遣戒郡罢 盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事。”章帝驾崩前遗诏曰：“罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官，如故事。”于是，汉和帝即位后“诏罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事”，废除了食盐专卖之制，重新实行征税制，允许民间私自煮盐和销售。

东汉取消食盐专卖，但并非禁止国营，而是官民并营两种方式都存在。《后汉书·百官志五》载：“郡有盐官铁官……随事广狭，置令长及丞，秩次皆如县。道无分士，给均本吏。本注曰：凡郡县出盐多者，置盐官，主盐税。”又《续汉书·百官志》载：“郡国盐官，本属司农，中兴皆属郡县；凡郡县出盐多者，设置盐官，主管盐税，随事务繁简，置令长及丞，秩次皆如县令。”^[11]又《通考·征榷考二》载：“献帝建安初，置使者监卖盐。”(www.daowen.com)

东汉时期国营与民营兼用的灵活盐业政策，促进了莱州湾沿岸盐业生产的发展。北海郡（国）制盐业又得到较快发展，滨海一带保持了全国盐业生产基地的地位。北海郡的都昌、寿光和琅琊郡的海曲、计斤等地都设有盐官。渤海莱州湾沿岸和胶州湾沿岸盐业都得到较快发展。盐业的生产和贸易推动了沿海工商业城镇的兴起。农业和盐业及其他手工业的发展，促进了城市的发展和商业的繁荣。当时“富商大贾周流天下”，非常活跃。北海、琅琊一带有不少商人因经营盐铁和丝绸生意而致富。一些郡治或县治所在地诸如剧县、广县、平寿、东武、安丘等因交通便利、人口密集而成为商品集散地。当时的临淄已成为一个全国性的商业都市。西方商贾云集，南北商货荟萃。

从西汉元始二年（2）今山东省内部分郡国人口密度看，甾川国、高密国、北海郡、齐郡四郡国为山东半岛人口最密集地区。其中甾川国密度最大，每平方千米高达247.85人，其密度在全国居第2 位；高密国为186.56 人，居全国第5 位；北海郡与齐郡分列3、4 位，分别为148.29 人和141.15 人，居全国第8、9 位。可见上述四郡国不仅在山东半岛属人口最为密集之地，即便在全国103 郡国中亦居最前列^[12]。

东汉建武十三年（37），将甾川、高密、胶东三郡并入北海，北海郡属地大为扩展。建武二十八年（52），又改北海郡为北海国，徙封鲁王刘兴为北海王，共辖18 县（国）。东汉时期的北海郡国属青州的核心区域，其经济文化发展中处于领先地位。人口重心区的地位拉动了盐业生产量，自西汉以来，莱州湾沿岸制盐中心的地位依然保持不变。东汉末期，北海文学家徐干的《齐都赋》在描写这一时期山东半岛盐业生产的盛况时说：“若其大利，则海滨博诸，溲盐是钟，皓皓乎如白雪之积，鄂鄂乎若景阿之崇”。^[13]赋中描写齐地所产之盐，白若积雪，堆积如山。青齐盐业生产之盛况由此略见一斑。