西汉建立之初，“天子不能具醇驷，而将相或乘牛车”^[2]，国库十分空虚，为“扫除繁苛，与民休息”^[3]，汉高祖刘邦下令“贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”^[4]，对盐商等征收重税。惠帝、高后时，随着经济社会的好转，开始放松对盐业生产的控制，放任商人生产销售。《资治通鉴·文景之治》载：“孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井之子孙亦不得仕官为吏。量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”文帝时，则又进一步“开关梁，弛山泽之禁”“纵民得铸钱、冶铁、煮盐”^[5]，更加放任盐业经营。于是，富商大贾纷纷“专山泽之饶，或采矿冶铁，或煮海制盐”“周流天下，交易之物莫不通。”北海郡的滨海地区盐业私营生产得到较快发展，齐人东郭咸阳经营煮盐业，家产达数千万，富比王侯；齐人刀间“逐渔盐商贾之利……起富数千万”。

对盐商的放任政策，又产生一系列问题，巨商大贾富“或蹛财役贫，转毂百数，废居居邑，封军皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民困重”^[6]，既影响中央财政收入，又易雄踞一方，形成割据，影响中央集权。为此，汉武帝元狩五年（前118），颁发了“盐铁官营”诏令：“山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。浮食奇氏欲擅管山海之货，以致富慕，役利细民。其沮事之议，不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，钛左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，便属在所县。使孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏，吏道益杂不选而多贾人矣。”其制盐法，由公家备煮盐器具，雇民煮盐，给以工费。其卖盐法，则设盐吏，坐列市肆，贩物求利。食盐专卖政策不仅打击了地方豪强势力，改变了“高下在口吻，贵贱无常”的时况，而且“兵革东西征伐，赋敛不增而用足”^[7]，支持了对外战争的进行。

作为西汉封建中央集权统治下的盐产区，莱州湾沿岸的盐业政策，始终与西汉中央王朝的盐业政策相一致。自武帝实施食盐专营以来，政府在地方郡县“出盐多者置盐官”^[8]，据《汉书·地理志》所载，当时全国范围内有二十七郡设有盐官三十七处，有四十个郡国中设有铁官四十八处或四十九处，甚至更多，不过具体数字还是有待详查的，比如《汉书补注》引钱大昭所说，当时全国“有盐官者三十六，有铁官者五十”。设盐官最多的地方要属今山东地区。盐官属大司农属下的“斡官”，一般设在产盐区和主要的中转站，盐官有长、丞。食盐官营推行之初，盐官由大农丞直接选拔，一般情况下，均可由郡国守相提名任命。盐官在产盐区，负责招募百姓，分配煮盐的场地和煮盐主要工具，收购产品，经营食盐外运；在非产盐区，则要设仓储存，组织转运。盐的销售，也由官府负责，或设肆专卖，或者通过特许的小盐商进行分销。这即是所谓的“食盐官营”^[9]。

西汉时，今山东境内者有11 处，分置于四郡国。千乘郡有千乘（今广饶县境内）；东莱郡有曲成（今招远）、东牟（今牟平）、惤县（今黄县）、昌阳（今文登）、当利（今掖县）；琅邪郡有海曲（今日照）、计斤（今胶州）、长广（今莱阳）；北海郡有都昌（今昌邑境内）、寿光（今寿光）。其中都昌、寿光在今潍坊市境内。据《汉书·地理志》记载，西汉在莱州湾沿岸地区的千乘郡千乘县（广饶北）、北海郡都昌（昌邑）、北海郡寿光、东莱当利（莱州）等县设立盐官，管理盐业生产和盐制品外运。山东境内的盐官设置约占全国的 30%，这些盐官主要集中在莱州湾和胶州湾沿岸地区。西汉沿海地区共置盐官18 处，其中山东11 处皆在沿海，约占沿海盐官2/3，这表明山东海盐业在全国海盐业中的中心地位。(www.daowen.com)

西汉时北海郡（国）辖地时有变迁，最大范围包括了当时的胶东郡、甾川国三个郡国，辖26 县之多。以北海一郡置7 盐官当在最盛之时。若置盐官数目不误，则北海一郡当占全国约1/5，这与现代潍坊海盐产量约占1/6 的比例十分接近，其盐业中心的地位当是确凿无疑。当然，盐官数量不代表产盐量，但由莱州湾沿岸以往盐业生产的传统优势可知，西汉北海郡的海盐业重心区地位是可能的。

海盐业发展带来了王朝盐税收入的增长，莱州湾沿岸盐产区几乎承担了西汉王朝1/3 的赋税额，由此成为汉王朝经济收入的重要支柱，由此亦可见当时山东海盐业在全国的重要地位^[10]。西汉时期莱州湾沿岸盐业中心地位的形成主要在于：盐业市场需求量大，悠久的盐业生产传统，畅通的交通运输条件。如果以北海、千乘、东莱三郡盐产供应当时的青、兖、豫三州以及徐州北部地区来推算，西汉后期其市场范围内民众有4 778 316 户，占全国总户数的39%，这是支撑山东盐产业顶峰时的市场需求。西汉以后，伴随全国人口数量下降，莱州湾沿岸的盐业也有所萎缩。