1.盐务稽核机关的撤销

北洋政府时期，盐务稽核总所是中国最高盐务管理机构，各盐区的分所、支所也是各盐区最有权力与地位的管理机构。但是，1926 年以后，国民大革命运动的目标是收回中国主权及打倒军阀。所以，收回中国盐务主权的目标被提上了议程。1926 年7月后，随着国民革命军北伐的胜利推进，湖南、湖北、福建、安徽、江西等地，都撤销了盐务稽核分支机构。一年后，由国民党中央执委会政治会议决定，令各盐务稽核机构一律停止其职权，暂时由盐运司与榷运局兼理税收等事宜。但当时南京政府还不能控制北京及西南地区，所以，也就是东南地区一些省份的盐务稽核所停止办公。

2.恢复重建盐务稽核机构

当时，南京政府面临巨大财政危机。盐务稽核所撤销之后，由于各地盐运司等机构效率低下，贪腐盛行，官盐销售不畅，税收大绌。1928 年，宋子文继孙科后任财政部长，命令上海、江浙、安徽等各省恢复盐务稽核所，但只恢复了其部分职权，盐税征收等仍由运司或者榷运局管理。

北京政府倒台后，1928 年底，南京政府决定全面恢复稽核所的机构及职权。1929年1 月，宋子文命令北平稽核总所南迁改组，直接隶属于财政部，原在盐务署所设立的稽核处也同时裁撤。4 月开始收回税收职权。7 月，财政部饬令各运使、运副、榷运局长将收税职权于8 月1 日前移交各该区稽核机关。长芦、扬州、松江各分所及宜昌稽核处均在8 月前后恢复行使管理税收职权。其他各地稽核机关陆续在1930 年前后开始行使税收职权。

1929 年1 月颁布了“财政部盐务稽核总所章程”。在该章程中，明确规定其职责范围是“征收盐税，发给放盐准单，汇编盐税报告、表册及清偿盐务外债等”，负责盐务税收、稽核等事务。新成立的盐务稽核总所地址在上海，直属于财政部。与北洋政府时期相比的变化是，一是其总办不再兼任财政部长，而是专任。7 月份，调派会计朱庭祺为盐务稽核总所总办；会办仍由洋人担任，但不再是原来的五国银行团委任，而是由中国政府聘任；其他岗位也继续聘用洋人。二是其职责也发生了变化，其不再负责外债偿还及保管盐款事务，盐款除用于还债外，存于中国的银行内；三是稽核所开始负责私盐查缉管理。1931 年财政部将盐警缉私队的管理权限交付稽核所，在稽核所内设立税警科。原来的缉私营、场警、巡河、巡海舰队均一律改称“税警”。通过这样的变化，显示了中国盐务主权收回的史实，也显示了南京政府对稽核所的倚重。稽核所成为财政部的一个下属机构。恢复盐务稽核所后，重要岗位都还是聘用了原来的人员，他们办事效率高，恪尽职守，所以使得政府的税收大增，“除广东外，截至民国十八年底，仅五月之短时期，全国盐税，共收四千八百六十余万元，其成绩殊属可观”^[12]。(www.daowen.com)

3.盐务稽核机构职权扩大

1930 年，财政部长宋子文看到下关掣验局（原隶属盐务署，专司查验十二圩船运四岸及江宁食岸盐斤）积弊太深，决定对盐政进行整顿。为了革除北洋政府时期行政、稽核两个系统分立、职责不明、且行政系统贪污腐化等严重情形，宋子文决定扩大稽核系统的职权，整顿盐务系统及制度。从1930 年4 月令饬下关掣验局改归稽核所管辖，这是行政机关改隶稽核所管理的开始。至1932 年，“此次改组已见诸实行者，计有淮北、淮南、两浙、松江、扬子四岸及河南、山东、福建诸区，截至本年8 月底，均已次第接收完竣，呈报就职”^[13]。稽核所总办兼任盐务署署长，淮、浙、苏、鲁、闽、豫及扬子四岸等盐区的盐务行政系统的重要领导人员如运使、运副、榷运局长等均由各分所稽核系统人员兼任。行政机关移交稽核所，本着这样的原则：“①原有盐务行政机关，应即移设各该稽核机关之内，旧有行政人员加以考核，分别去留，并得加派得力人员。惟每月经费不得超过1 500 元。②原有行政方面之各附属机关，应一律取消，所遗事务，除有特别情形外，均由稽核人员兼办。③所有放盐收税及管理仓坨各项事务，统改由稽核人员办理，并将手续改善，对于令饬商人或布告之件，可用署所或局处名义会衔行之，以期简捷。”^[14]改革减少了冗员，同时经费大为减少，“此后该局经费每月不得超过1 500 元，以视从前不过十与一之比例”^[15]。这一年节省办公经费达215万元以上，^[16]收放盐及仓托事务也都简化手续。改革取得了显著成效。

到孔祥熙任财政部长时，仍然继续推行稽核所兼管行政事务制度。1933 年11 月，孔祥熙命令长芦盐运使及缉私机关改归长芦稽核分所兼办。1935 年，又将陕西、四川等地盐务行政、缉私机关一律改归稽核机关接管。除了云南、两广、山西外，稽核机关接管了各地的盐务行政与缉私机关及其事务。管辖范围及权力范畴越来越大了，实现了职权统一，减少了机构重叠、人浮于事、贪污腐化的情况。

除了行政机关，盐务机关的重要组成部分——缉私机关因弊病尤多，从1931 年1月起，改归稽核所管理，在稽核总所内设立缉私经理科。4 月，宋子文命令将淮、浙、苏、鲁、闽、豫及扬子四岸等11 区缉私机关都归属各该区稽核机构管辖。并由稽核机关彻底整顿，将北洋政府时期的缉私营整编为税警，平日里严加训练、实行军需独立、点名发饷，大大减少了缉私营时期的腐败发生率。在稽核所的主持下，开始了对全国盐务的整顿工作。

国民政府时期，盐务稽核所作为盐务管理机构，从权限上看，它拥有盐政场产、运销、缉私等行政管理、税收、稽核、偿还外债等权限。比起北洋政府时期，不再是行政、税收权限分立，此时的盐务稽核机关集行政、税收等权限为一身，权力范畴更为广泛，责权统一，有利于其盐政管理工作的开展。从性质上看，盐务稽核所是掌管盐政全面管理权力及负责“善后大借款”五国银行团外债偿还的机构，这就决定了该机构为了外债的足额偿还及增加国民政府的财政税收，其必须推行能使盐税增收的政策与制度，推行以自由贸易为目标的改革。从运行上看，盐务稽核所的管理方式也不同于往昔的盐业官僚体系，盐务稽核所有自己独立的管理、运行系统。与中国传统盐政不同，稽核所形成了“稽核总所——稽核分所——稽核支所”的独立直属管理体系。稽核系统与国民政府地方行政机关、官员没有隶属关系，不会受到地方官吏和传统体制掣肘与干预，可保证其西方经济思想及管理理念得以顺利推行。同时，稽核所仍然主要聘用外国人，他们与引商没有利益关联，并有一套高效、严格、制度化的人事管理制度，保证了职员能勤勉、严格、廉洁地工作。从其工作内容上看，其成立后整理场产与运销、整理税率、整顿缉私。这使得稽核所都使其成为与引岸专商相抗衡的力量，其双重身份决定了其是不同于引岸专商制下盐业利益链上的利益集团，这就打破了晚清已降的盐业利益格局，为引岸专商制的废除确立了制衡利益方。当然这并不表明南京国民政府成为民主政府，稽核所这一利益集团的出现不是自由贸易市场效率的正向激励，不过是旧有盐业利益模式的不断式微而形成的反向激励结果。这也预示了国民政府在废除了引岸专商制后，依据自己利益运行的模式，还会产生新的利益集团。