成都市自来水六厂B厂项目是全国第一个经国家批准的城市供水基础设施BOT试点项目。该水厂是成都市自来水六厂的三座水厂之一，设计能力为日产40万立方米自来水，总投资为1.065亿美元。该项目由法国通用水务集团与日本丸红株式会社组成的联合体以BOT模式开发，特许经营期为18年，其中建设期2.5年（30个月），运营期15.5年。该项目于1999年8月动工，2002年2月投产并向城市管网供水[82-85，102]。

1）项目历史

1996年成都市政府在争取国内银行贷款和日元贷款失败后，决定采用BOT策略开发成都市自来水六厂B厂项目，通过国际公开招标的形式选择项目开发商。1997年4月，成都市政府在《人民日报》和《中国日报》发布了成都自来水六厂B厂项目资格预审通告，公开邀请境外投资人参加资格预审。该项目获得了热烈的反应，共有29家公司（或联合体）购买了资格预审文件，其中的10家公司（或联合体）递交了资格预审文件。由国家计委、成都市政府和大地桥工程咨询有限公司共同组成的项目资格审查委员会，对申请人的资格、能力、业绩等方面进行了综合审查，确定7家公司（或联合体）可以单独或作为联合体的牵头人参加投标，并向他们发出了投标邀请。

1997年9月18日，成都市政府正式对外发售了招标文件，通过预审的7家公司（或联合体）相继购买厂招标文件；10月20日至23日，市政府组织他们进行了现场考察；l0月25日，市政府在成都召开了标前会，解答潜在投标人提出的问题，经过6个月的投标准备，至1998年2月25日投标截止，共有5个投标人向成都市政府递交了投标书。

1998年2月27日至3月18 日，市政府组成了专家组，对投标人递交的投标书进行评估。在此基础上，项目评标委员会对每一份投标书进行了评审。3月26日，评标委员会确定了法国通用水务和日本丸红株式会社联合体、英国安格里昂有限公司和法国泰晤士水务为最具有竞争力的前3名投标人。4月27日，市政府与排序第一名的法国通用水务和日本丸红株式会社联合体开始进行三轮4个阶段的确认性谈判；并于7月12日在北京草签了特许权协议。

1999年2月1 2日经国务院批准，国家计委正式批复了特许权协议。在此基础上，法国通用水务和日本丸红株式会社联合体先后完成了项目初步设计和建设合同、保险合同、融资协议的谈判和签署等一系列的融资交割先决条件。1999年6月，对外贸易经济部批准了项目公司的章程，完成项目公司的注册成立工作。8月11日，市政府与项目公司在北京正式签署了特许权协议，项目正式启动。

在1999年8月11日特许权协议签署后，项目公司即向EPC承包商发出开工通知，项目进入实质性实施阶段；EPC承包商也立即同设计分包商和施工承包商签署分包合同，开始详细设计和工程施工。2001年11月项目开始调试，并于2002年2月11日正式并网通水，项目进入运营阶段。根据特许权协议，项目将于2017年8月11日无偿移交给成都市政府，并提供1年的保修。

2）项目分析

成都市自来水六厂规划为A、B、C三座水厂，都从上游不到2000米的徐堰河和柏条河重力引水至水厂；河水经水厂净化处理后，利用60米的自然高差，通过27千米长的输水管道向城市配水管网重力输水。A厂是老厂，已分3期建成并投入运营，日供水60万立方米；B厂是按BOT方式建设的日供水40万立方米的新厂；C厂系规划中的另一新厂，规模与B厂相当。3座水厂既独立运营又相互毗邻，将形成一个日供水140万立方米的供水基地。

B厂项目包括4个子项目：扩建日取水80万立方米的取水工程（徐堰河取水口和柏条河取水口、连通渠、引水暗渠）；日处理40万立方米的净水厂；140万立方米的净水厂排水总渠；27千米的输水管道。其中引水暗渠的共用部分、3座水厂的排水总渠、输水管道为采用BT（建设一移交）开发策略，净水厂及部分配套设施采用BOT开发策略。

R厂的厂址条件优越，一是利用重力取水和输水，不需要泵站，既节省投资，又节约运行费用，二是与现有的A厂在一起，可部分利用A厂的设施，节省投资，例如取水口由拦河闸、进水格栅、冲砂设施及进水控制闸组成，由于利用A厂的相关设施，徐堰河取水口只需新建进水控制闸，柏条河取水口只需新建10米长进水格栅及进水控制闸。

原水供应充足、可靠。水厂由都江堰水利枢纽供水，正常情况下从徐堰河引水，徐堰河维修期间从柏条河引水，这种双取水口设计为原水供应提供了更大的安全保障。此外，原水水质风险由政府承担。

按当时情况分忻，用水需求量大，每年增长7％。成都市有900万人口，许多地区缺少自来水供应，配水管网在不断扩建，随着人民生活水平的提高，有巨大的需求潜力。更重要的是水厂签有购水协议，保证每天购买40万立方米净水。在日供应40万立方米净水的条件下，水厂的各项支出，如药剂费、动力费、日常设备维护费用、工资等相对来说比较固定。

3）资金结构

项目总投资为1.065亿美元，其中股本金3 200万美元（占总投资的30％），法国通用水务出资60％，日本丸红公司出资40％。亚洲开发银行直接贷款2650万美元，此外，亚洲开发银行通过6家商业银行提供2150万美元的补充贷款；欧洲投资银行提供由6家商业银行提供商业风险担保2 650万美元的贷款。

4）投资结构

该项目的投资结构为单实体投资结构。由法国通用水务集团出资60％和日本丸红公司出资40％组建成都通用水务——红丸供水有限公司。该公司承担三重角色，既是投资人的投资主体，又是融资主体，同时全权负责项目的执行管理工作，而且在法国通用水务的技术支持下负责项目的运行和维护。

5）资信结构

项目的主要资信是与成都市自来水总公司签订的“无论提货与否均须付款”购水协议，并且由成都市政府为成都市自来水总公司提供担保。该协议规定水厂投入商业运营以后，在水厂正常运营的情况下，成都市自来水总公司有义务每日向项目公司购买40万立方米合格（符合标准质量）净水并支付相应的水费。为了控制价格风险，水费分为两部分——原水水费和运营水费。对额定供水量（40万立方米/日）与超额供水量（超过40万立方米/日的部分）采用不同的运营水费。购水协议对每个运营年的运营水价作了明确描述，额定供水量的运营水费第一年为0.96元/立方米，最后一年为1.56元/立方米。考虑到还贷、股本红利等需要外汇，额定供水量的运营水费又进一步分为两部分，其中的主要部分与汇率挂钩，以便减少汇率风险。

欧洲投资银行2650万美元贷款的政治风险由与欧洲投资银行自己承担，但是商业风险则由6家商业银行提供110％的商业风险担保；亚洲开发银行的补充贷款是由6家商业银行提供的。

亚洲开发银行的补充贷款是对亚洲开发银行直接贷款的补充。在亚洲开发银行的补充贷款安排中，商业金融机构是真正的贷款人，只是把贷款通过亚洲开发银行贷给借款人。虽然商业金融机构承担全部责任风险，但是它可以享受类似于亚行直接贷款的一些待遇，而所付的代价是亚行一次收取的安排费（不低于2万美元）和按年收取的管理费（不低于2万美元）。

此外，在运营期，法国通用水务公司和日本丸红株式会社按投资比例共同提供备用资金1500万美元，3.5年后减为1000万美元，以防止项目资金不足。

6）融资结构

项目的特许权协议包括协议正文及购水协议、技术规范和要求、临时用地合同和仲裁协议等共16个附件、项目设计施工由威望迪（后改名为威立雅）集团的Campenori Bernard SGE公司（简称CB公司，负责土建工程）、Omnium de Traitements et de Valorisatlon公司（简称OTV公司，负责净水处理厂的设计施工）、SADE Compagnie Generale de Travaux d' Hydraulique（简称CGTH公司，负责输水管）承担，项目公司自己负责水厂的运行工作，由威望迪集团提供技术服务[82，102]。

7）经验教训(www.daowen.com)

成都市自来水六厂B厂项目是全国第一个经国家批准的城市供水基础设施BOT试点项目。经过多年来的运营，总体效果较好，为我国以BOT方式建设供水设施积累了宝贵的经验，该项目的实践给我们许多良好的启示。

（1）竞争招标，避免了纠纷

通过引入竞争机制，避免了纠纷。第一标的水价为0.96元/立方米（不包括原水费用），加上原水费用（0.2元/立方米）后为1.16元/立方米，接近成都市当时的居民生活用水的零售价（1.20元/立方米），虽然高于成都市其他水厂的水价，但低于成都市相关部门预测的可接受水价（范围）。当供过于求时，引发了水价是否过高争论，但并没有导致政府与开发商之间的纠纷。由此可见，采用竞争招标，可以避免许多麻烦；但应注意的是在评标标准的确定上，应根据项目拟实现的目标，合理地确定水价技术法律融资方案所占的比重。

（2）混合开发策略，适应具体情况

原考虑27千米输水管道也采用BOT方式，但按照国家现行《土地法》的规定，如果不拥有土地使用权，则不拥有地上地下附属物的产权。实际工作中，为降低建设成本，减少土地占用，供水管道建设用地均采用临时租地，按《土地法》规定，投资者不拥有管道产权。为了适应《土地法》规定，除了净水厂外，取水和输水设施采用BT方式，开发商建成后即移交给政府。

（3）政府支持，有利于降低水价

成都市政府为防止成都自来水六厂B厂BOT项目对城市自来水价格的影响过大，对该项目给予了一系列优惠政策，原则上对项目建设期、经营期中地方所能掌握的税费给予减免。经测算，市政府制定的各项优惠政策，减少外商建设期投资600万元，年平均减少经营成本1440万元。若外商不享受这些优惠政策，水价将在现在协议基础上增加0.101元/立方米。政府的支持对于维护社会稳定，保证项目成功是有积极意义的。

（4）确定合理的项目范围，降低单位成本

成都自来水六厂B厂是自来水基地的3座水厂之一。这种基地性质的项目应谨慎处理，确定合理的项目范围至关重要：哪些设施公用，由谁建设；哪些设施用BOT模式，哪些设施用非BOT模式；等等。在出厂水价确定的情况下，为了降低成本和提高利润，项目开发商采取了许多节省单位投资（单位生产能力的成本）的方法。例如，主要辅助设施（引水渠的共用部分、排水总渠和输水管道）采用BT模式开发。此外，还充分利用A厂的取水设施，节省投资。

成都市自来水六厂B厂项目的实践也给我们许多教训[38，102]。

（1）情况逆转，供大于求

在该B厂建设前，成都市供水不能满足用水需求，高峰期供需差额近10万立方米/日。根据对成都市经济高速发展的预期综合分析，用水需求每年增长7％，到B厂建成投产时，用水需求量为120万立方米/日以上。但是，在合同签订后，成都市进行了产业布局的大调整，许多工业用水大户迁至郊县，导致市区用水量大幅度下降。B厂建成后，市区用水需求约为105万立方米/日，低于预期的用水需求量，而自来水最大供应量可达140万立方米/日，供水能力超过需求约35万立方米/日。为了履行特许经营协议中日购40万立方米净水的承诺，只能减少其他水厂的产量，降低经济效益，使政府蒙受损失。由此可见，正确地预测市场需求是非常重要的。

（2）自身技术落后，难以提出具体技术要求，失去主动权

BOT项目招标文件不确定水厂技术方案，可以发挥投标人的技术优势。项目早期由开发商运营，项日质量问题会影响开发商的效益。但是，单凭这一点，不足以保证项目质量，项目的技术寿命和经济寿命很可能只是比特许期略为长一些。移交给政府后，政府并未获得多少利益。但由于招标人本身技术落后，提不出具体的技术要求，失去主动权。例如，成都市自来水六厂B厂采用的单挡机械絮凝技术、高负荷的设计参数，突破了现行我国给水规范中的有关规范中的有关规定，而且项目开发商在他们本国的工程中较少采用高负荷的设计参数。这一点虽然引起中方的担心，但项目开发商认为没有问题，中方也提不出自己的技术要求。

（3）自身技术落后，管理效率低，难以确定具有挑战性的标底竞标的结果显示，第一标的水价低于成都市部门预测的可接受水价（范围）。这说明有关单位在制定标底时所参照的资料不具先进性，自身技术落后，管理效率低，难以确定具有挑战性的标底。例如，该项目采用科学的设计布局，节省了大量的土地和建筑用材，与我国同等规模、同等工艺水厂相比，节约了投资总额，降低了单位水价。

（4）质量控制措施不周

整个工程的质量控制体制是好的，总体效果是不错的，但在一些重要环节上也出现了问题。例如，引水暗渠及厂内构筑物、排水管渠没有及时作闭水试验，甚至个别管段最终也没有作闭水试验；输水管道的高程没有监理人员的连续监控记录，输水管线出现局部返坡。项目公司聘请的工程监理只有建议权，特别是BT项目，有些问题得不到妥善的处理，比如输水管线采用薄壁钢管的问题。

按照《特许权协议》，施工图设计及修改需经成都市政府审查，但不必经市政府批准，就是说项目公司对审查意见可接受也可不接受。特别是在工程中还存在严重的边勘测、边设计、边施工的“三边”问题及边设计、边施工的“二边”问题，这些对图纸审查意见的落实、工程质量的控制是不利的。根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》对施工图设计文件进行审查，施工图文件审查意见必须得到确认才能开工建设，对于BOT项目也不应例外，《特许权协议》在这方面的规定是欠妥的。

（5）BT部分招标准备不够充分

对BT部分的投标文件应达到初步设计的深度，在招标文件编制过程中，能明确的应尽量明确，否则会给招标工作带来较大的困难。例如，阀门采购没有量化的技术要求，只要求“世界先进水平”的阀门，钢管壁厚也没有具体的尺寸，让承包商有空子可钻。招标前没有对阀门制造厂家进行考察，谈判时比较被动。因此，前期的资料应准备充分，有关技术要求应明确具体，以免标书中考虑不周，导致落实过程中的谈判艰难。

按国际惯例，标书确定的内容应从严遵守，较多的变动一方面对其他投标者是不公正的，另一方面不按国际惯例办事，损害了我方的利益。比如管线顺坡敷设是明确的，但再三商讨认同了4处返坡，减少了工程费用。这对管道的排气是不利的，特别是清水池出口的返坡，容易使流量计计量管段存气，这给流量计的计量准确性带来干扰。厂内DN2400出水管道上安装的主控阀门口径缩小到DN1600，增大的阻力影响了A、B两厂清水池水位的等同关系，这给A、B两厂出水的调度带来难度。

工程设计的审查不能单从技术本身出发，还应考虑经营管理。在签订《特许权协议》前的确认性谈判期间，对取水口设计单从进水流速符合设计规范要求，向同意取消厂CGE联合体设计的12.5米长的进水格栅，中标方节省了工程造价。当时强调了将来A、B、C三厂统一管理，而忽略了BOT 厂的独立经营，因此取水口没能按A、B、C三座厂能独立经营、管理进行设计，从而使双方在取水口如何管理的谈判上增加了难度。电源设计存在同样的问题。为了有利于运行管理和分清职责，在实施前进行了适当调整，要求B厂电源分别改从两条专用供电线路下杆，而不是从A厂高压配电室引接。如果早在标书中明确，也可避免为电源问题进行多次艰难的谈判。

对于管道材质，输水管道原考虑采用钢筒预应力砼管，但由于种种原因最后在标书上定为钢管。输水钢管壁厚在草拟标书时明确了要求，在审定标书时提出由中标方计算确定。在初设审查过程中，钢管壁厚难以统一看法，政府要求钢管壁厚为18 mm，而开发商提出用16 mm壁厚的钢管。钢管壁厚减小2 mm可减少工程造价，但影响管道寿命。如果在标书中有明确规定，则可避免纠纷。

为此，若采用BT方式，则管道技术方案要尽可能明确、具体、定量。