北京地铁四号线长28.65千米，位于北京西部市区；南起丰台区的马家楼，穿越宣武区和西城区，北至海淀区的龙背村，南北向运行；全长24个车站（其中23个在地下），总投资约为153亿元[82，102]。

1）项目背景

城市轨道交通造价高昂，地下线每千米5亿元左右（地面线每千米2亿元左右）。但是，地下轨道交通（简称地铁）运量大，速度快，不占地面，可以有效地缓解城市交通拥挤，解决乘车难的问题，是各国大城市解决城市交通问题的主要途径，具有巨大的社会经济效益。

城市轨道交通的竞争对象是公共汽车。由于无须建路，公共汽车的成本要低得多。在此竞争之下，轨道交通的票价不可能定得太高。在如此高的投资和运营成本下，地铁很难赚钱，现有地铁线的运营都是靠政府的补贴。基于这样的认识，2003年10月，《北京市城市基础设施特许经营办法》正式颁布实施；2003年12月，北京市政府转发了市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确提出了轨道交通项目可以按照政府与社会投资7：3的比例吸引社会投资参与建设。地铁特许经营项目的实施基本实现了有法可依、有章可循。北京地铁四号线就是在这种背景下开发的。

鉴于北京地铁四号线的社会效益，北京市政府计划通过北京市基础设施投资有限公司提供70％的资金（约107亿元人民币），其余30％的资金通过项目融资由私人开发商提供。这种资金安排，难以直接应用BOT模式。其创新开发策略要满足两个要求：一方面要有效地利用政府资金，另一方面要充分发挥私营企业的管理效率，避免政府对私营企业的不当干扰。为此，北京地铁四号线分拆为A、B两个部分：A部分包括洞体、车站等土建工程的投资和建设（约70％的工程造价），由政府或代表政府投资的公司来完成；B部分包括车辆、信号等设备资产的投资（约30％的工程造价），吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。两部分形成一个整体后，由项目公司负责运营和维护一定的年限，通过票价收入及非票价收入（如广告、零售、通信、地产等）回收投资和赚取利润。项目开发过程中的重大事项概括如下[38，102]。

①2003年11月，北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立；成立之后便着手制定了四号线市场化运作的初步方案，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开。

②2004年4月、6月，市发展改革委分别组织召开了奥运经济市场推介会，北京地铁四、五、九、十号线国际融资研讨会等一系列大型招商推介会，面向国内外投资者对以四号线为重点的北京地铁项目进行了广泛深入的招商活动。

③2004年9月，形成《北京地铁四号线特许经营实施方案》，市发改委组织对方案进行了评审并上报市政府。同年11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，四号线特许经营项目取得实质性进展。

④2004年11月底，北京市交通委牵头成立了四号线特许经营项目政府谈判工作组，与“港铁-首创”联合体、“西门子-中铁工”联合体等社会投资者就《特许经营协议》的竞争性谈判正式开始。

⑤2005年2月初，政府谈判工作组与优先谈判对象“港铁-首创”联合体就《特许经营协议》达成了一致意见。

⑥2005年2月7日，北京市交通委代表市政府与“港铁-首创”联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》，特许经营期为30年。在特许经营期内，合资公司依法承租并获得在经营期内对地铁四号线A部分的经营、管理和维护权，票价仍将由北京市政府统一制订，如果票价亏损较高，政府会适当给予补贴。期满后，合资公司将全部设施无偿移交北京市人民政府。

2）投资结构

香港地铁公司、北京首都创业集团和北京市基础设施投资有限公司三方合资成立北京京港地铁有限公司。香港地铁公司和北京首都创业集团有限公司各占49％的股份，北京市基础设施投资有限公司占2％的股份。在持股的3家企业中，香港地铁公司在香港地铁建设与运营方面积累了30多年的经验，能将香港地铁的运营经验和服务理念复制到四号线；北京首都创业集团则是直属北京市的企业，投资房地产、金融服务和基础设施；北京市基础设施投资有限公司是由北京市人民政府国有资产监督管理委员会出资，并依照《公司法》在原北京地铁集团公司基础上改组成立的国有独资有限责任公司，作为市一级基础设施投融资平台，对轨道交通等基础设施项目进行市场化运作，属北京市政府所拥有，主要经营轨道交通基础设施的投资、融资和资本管理业务。这种组合，为地铁四号线的高质量建设和运营打下了基础[82，102]。

3）资金结构

该项目总投资为153亿元，其中七成（约107亿元）由北京市政府出资；另外三成（约46亿元）由北京京港地铁有限公司（项目公司）负责筹资，该公司注册资本约15亿元人民币（股本资金），大约2/3的资金将采用无追索权的银行贷款。在项目公司中，香港地铁公司和北京首都创业集团各投资约7.35亿元（各占49％），北京市基础设施投资有限公司投资约3 000万元（占2％）。

4）项目的融资结构

北京地铁四号线的A部分采用代建的方式，北京市基础设施投资有限公司作为项目负责筹资建设，组建北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“项目建设公司”）进行实施。B部分由北京京港地铁有限公司（以下简称“项目运营公司”）承建。根据与北京市政府签订的“特许经营协议”，项目运营公司只负责地铁四号线B部分的融资、设计和建设，而A部分项目设施则通过“资产租赁协议”从项目建设公司获得使用权，在30年的特许经营期内（不包括5年的建设期），项目运营公司要负责四号线项目设施（包括A部分项目设施和B部分项目设施）的运营和维护（包括在四号线项目设施中从事非客运业务），并按照适用法律和“特许经营协议”规定获取票款和其他收益。待特许期结束后，项目运营公司按照“特许经营协议”和“资产租赁协议”的规定将A部分项目设施（北京地铁四号线投资有限责任公司拥有A部分项目设施的所有权）交还给北京地铁四号线投资有限责任公司，或移交给市政府或其指定机构，同时将B部分项目设施无偿地移交给市政府或其指定机构。

在四号线项目中，市政府按照“特许经营协议”规定，在建设期内将监督项目建设公司确保土建部分按时按质完工，并监督项目运营公司进行机电设备部分的建设。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制。在特许期内，市政府根据相关法律法规，本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策并根据社会经济发展状况适时调整票价。运营期内按有关运营和安全标准对项目运营公司进行规制。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果项目运营公司违反“特许经营协议”规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。市政府也要履行“特许经营协议”规定的义务并承担相应的责任。

在四号线项目中，项目运营公司按照“特许经营协议”规定，对在特许期内设计和建设B部分项目设施及运营和维护四号线设施所需资金（包括注册资本金和贷款）的获得负全部责任。在建设期内，项目运营公司应确保其资本金比例符合适用法律和政府批准文件的要求。其主要义务还包括：①根据适用法律的规定，申请B部分建设工程建设所需要的许可；②负责B部分建设工程的设计工作；③按“特许经营协议”规定的关键工期、进度计划和建设标准完成B部分项目设施的建设，并承担相关的一切费用、责任和风险；④及时向项目建设公司提供B部分的初步设计文件及其变更文件（如有），并向项目建设公司提供与四号线建设相关的各项工作的信息、资料和文件（包括设计文件、招标文件、进度信息、性能指标等，前述信息、资料和文件的电子版也应同时提供）；⑤按“特许经营协议”的规定进行接口工程的中间验收；⑥按“特许经营协议”的规定组织进行四号线试运行，与项目建设公司共同按照适用法律组织完成四号线的竣工验收；⑦按“特许经营协议”的规定接受北京市政府的监督和检查；⑧按“特许经营协议”的规定在建设期为B部分建设工程的建设购买保险。

在运营期内，项目运营公司应自行承担风险和费用，运营、维护和更新四号线项目设施，提供客运服务。其具体包括：①按协议中的规定提供客运服务；②按协议中的规定确保地铁安全运营；③执行北京市政府制定的地铁运营票价，并根据适用法律和协议规定接受北京市政府的价格监督检查；④进行四号线项目设施的维护和更新，但是项目运营公司有权将四号线项目设施维护的辅助工作委托第三方；⑤按照协议的规定服从北京市政府或其指定机构的监管，服从北京市政府或其指定机构的统一调度安排，并根据市政府的要求提供资料[82，102]。

在运营期内，项目运营公司将按照协议执行北京市政府制定的运营票价，并依此按年计算实际平均人次票价收入水平。如果实际平均人次票价收入水平低于协议中规定的调整后的测算平均人次票价收入水平，北京市政府将按照协议规定就其差额给予项目运营公司补偿。如果实际平均人次票价收入水平高于协议中规定的调整后的测算平均人次票价收入水平，项目运营公司将按照协议规定就其差额返还给北京市政府，或经北京市政府同意，以项目运营公司增加租金的形式支付给项目建设公司。

为保证四号线正常运营和特许期结束时项目运营公司能够向市政府指定部门移交的是能够正常运营的四号线项目设施，项目运营公司应根据新手册对更新资金的来源进行合理安排。在特许期届满前36个月，北京市政府或其指定机构项目运营公司将共同成立一个移交委员会，由北京市政府或其指定机构任命的3名代表和项目运营公司任命的3名代表组成，负责过渡期内有关特许期届满后项目移交的相关事宜。(www.daowen.com)

（1）移交委员会

“特许经营协议”约定，移交委员会应在双方同意的时间举行会淡，商定四号线项目设施移交的详细程序、培训计划的实施和移交的设备、设施、物品、零配件和备件等的详细清单，以及商定向第三方公告移交的方式。项目运营公司应在会谈中提交负责移交的代表名单，北京市政府或其指定机构应告知项目运营公司其负责接收移交的代表名单。移交委员会应在移交前的6个月内确定上述安排。

（2）移交范围

项目运营公司应在移交日向北京市政府或其指定机构无偿移交“特许经营协议”附件中载明的四号线项目设施。项目运营公司应确保这些资产和权利在向北京市政府或其指定机构移交时未设有任何抵押、质押等担保权益或产权约束，也不得存在任何种类和性质的索赔权。四号线项目相关土地及场地在移交日应不存在因项目运营公司建设B部分项目设施、运营和维护四号线项目设施导致的或项目运营公司另外引致的环境污染。

（3）保险的转让和承包商的责任

在移交时，项目运营公司应将所有承包商、制造商和供应商提供的尚未期满的担保及保证，以及所有的保险单、暂保单和保险单批单等与四号线项目设施有关的其他担保、保证及保险凭证，全部无偿转让给北京市政府或其指定机构，双方另有约定的除外。

（4）技术转让

项目运营公司应在移交日将其拥有的，以及运营和维护四号线项目设施所需的，有关四号线项目设施运营和维护的所有技术和技术诀窍，无偿移交及转让给北京市政府或其指定机构，并确保北京市政府或其指定机构不会因使用这些技术和技术诀窍而遭受侵权索赔；如果是以许可或分许可方式从第三方取得的技术和技术诀窍，在移交日后将该等技术和技术决窍继续许可给北京市政府或其指定机构使用，但因此产生的使用该等技术和技术决窍的相关许可费用，由北京市政府或其指定机构承担。

（5）合同的转让

如果北京市政府或其指定机构要求，项目运营公司应转让其签订的、于移交时仍有效的运营维护合同、设备合同、供货合同和所有其他合同。北京市政府或其指定机构对于转让合同所发生的任何费用不负责任，同时项目运营公司应保护北京市政府或其指定机构，使之不会因此受到损害。

项目运营公司应承担移交日前四号线项目设施的全部或部分损失或损坏的风险，除非损失或损坏是由北京市政府或其指定机构或项目建设公司的违约所致造成的（就A部分项目设施而言，除非损失或损坏是由北京市政府或其指定机构或项目建设公司违约或不可抗力造成的）。移交日后，四号线项目设施的全部或部分损失或损坏的风险转由北京市政府或其指定机构承担。

（7）移交费用和批准

对于依据“特许经营协议”所进行的向北京市政府或其指定机构的移交和转让，北京市政府或其指定机构无须向项目运营公司支付任何补偿或代价。项目运营公司及北京市政府应负责各自的因上述移交和转让发生的成本和费用。北京市政府应自费获得所有的批准并使之生效，并采取其他可能为移交和转让所必需的行动，并且应支付与移交和转让有关的所有税费。

5）经验教训

北京地铁四号线项目的建设安排充分体现了PPP策略的精髓——政府与私营部门合伙合作，缩小了项目建设公司和项目运营公司的融资规模。从政府角度来说，只需要出资70％，大大减轻了融资压力；对于私营开发商来说，增加了投资机会。

北京地铁四号线项目的开发模式可以推广成“建设—租赁—移交”（Build-Lease-Transfer，BLT）与“租赁—开发—运营—移交”（Lease-Develop-Operate-Transfer，LDOT）的组合模式。这种组合模式具有许多优点：①项目建设公司和项目运营公司可以采用不同的特许经营期，增加了项目开发的灵活性。例如，授予项目建设公司较长的特许期，使之能够收回投资并获得合理利润，因为土建部分具有较长的（经济、技术）寿命，加长特许期是可行的；相比之下，单一特许经营权模式难以做到。②土建工程可以由政府建造或提供资助让私营企业建设：如果土建工程由政府建造，则可以通过调整租金水平使项目运营公司获得合理的回报；如果政府提供资助，则可以通过控制资助的大小使项目建设公司获得合理的回报，从而增加项目对私人资本的吸引力。③这种模式也可用于经济效益较好的项目。此时，租金的确定应保证项目建设公司回收投资和获得合理的利润。由于土建工程与机车车辆等设备分开后，项目运营公司可以利用设备租赁融资。利用出口信贷；项目建设公司可以利用与项目运营公司签订的租赁协议进行租赁融资，拓宽融资渠道，提高融资的可行性[38，82，102]。

土建工程与机车车辆等设备分开发包，为土建工程的分段建设创造了条件。分段由不同项目建设公司建设，但都出租给同一家项目运营公司，保证运营的整体性，有利于进一步采用多个特许权合同的组合开发策略，从而把“建设—租赁—移交”与“租赁—开发—运营—移交”的组合模式进一步扩充为多个“建设—租赁—移交”合同与一个“租赁—开发—运营—移交”合同的组合模式。

组合策略比单一的BOT模式具有更大的适应性，具有更广泛的应用前景，不但能用于盈利较好的项目，还可用于盈利不佳的项目。盈利不佳的项目因为难以回收投资，需要政府的资金支持，故可以把项目分解成盈利部分和不盈利部分，盈利部分由私人开发商建造，而不盈利部分由政府建造或由政府支持建造，最终整个项目由私人开发商运营。

此外，对于规模巨大的项目，组合策略也具有优越性。规模巨大的项目因为需要大量资金，私人开发商在融资上有困难，有承担能力的私营企业或联合体寥寥无几，难以获得竞争性投标。分解成相对独立的子项目，有利于降低融资难度和提高竞争性。例如，一个公路项目包含建造一座特大桥梁，如果政府决定利用社会资本，其开发策略有二：一是采用典型的BOT策略，把整个公路项目的特许经营权授予私人开发商，而项目开发商也有两种策略——吸收桥梁专业公司以项目发起人的身份进入项目公司或者把桥梁（或隧道）的设计施工外包给桥梁专业公司；二是采用组合策略，把该桥梁与公路的其他部分分离，分别授予桥梁专业公司和公路项目公司特许经营权，桥梁专业公司筹资、设计、建造桥梁，完工后租赁给公路项目公司，特许期满后，移交给政府，即建造—租赁—移交的模式。采用何种形式更为合适，取决于多种因素。当全国采用统一收费标准时，含有特大桥梁的公路平均每千米造价高于一般公路；如果不打算延长特许期，可考虑采用组合策略，把桥梁独立出来。对于铁路项目而言，铁路项目可以把车站与铁路分离，车站由另一项目公司开发，然后租赁给铁路项目公司；铁路本身还可以进行分段建设，统一运营。由于铁路沿线设有车站，车站本身就是一个很好的分界点，车站之间又有不少桥梁和隧道，它们也可作为分段的分界点。鉴于多数基础设施项目可以分解为先后衔接或相对独立平行的子项目，组合策略是现实可行的；只要合理运用，组合策略可获得更好的效果。

组合开发策略与传统BOT模式的差别是先发包再分解，还是先分解再发包。前者是先分解，再授予不同的项目公司特许权；而后者先授予项目公司特许权，由项目公司把项目分解为若干个子项目，采用平行发包或系列发包模式实施项目。例如，在BOT模式下，台湾高速铁路公司获得特许权建设台湾高速铁路，考虑到高速铁路不同组成部分的特性，采用不同的采购方法：土建工程采用设计/施工（D&B）合同，车站采用设计—招标—施工合同，机车车组及交通控制系统采用设计—采购—施工一体的“交钥匙”合同。铁路建设（土建部分）实行分标制的工程管理，全线（345千米）共分为12个合同段，每段实行一标联合承揽的办法。这时与传统的平行发包和系列发包模式没有多少区别，只是发包人是项目公司而不是当局（特许经营权的授予人），对于当局而言，其项目开发策略仍然是BOT模式。