传统上作为市政基础设施及相应的公共服务的提供主体，地方政府及其地方财政面临着市政基础设施的建设投资和运营管理的责任。但是，地方经济的真实发展水平决定了地方政府财力的丰盈程度，而地方财政资金是城市基础设施的重要资金来源，当政府财力不足或基础设施建设任务繁重时，地方政府可能重新进行政策设计，考虑利用其他非政府性的融资渠道。

作为1994年我国财税改革后财政方面的重要基础法律，当年颁布的《中华人民共和国预算法》（1994年[主席令第21号]）明确规定，地方政府不能编列赤字预算，换言之，地方政府不能负债，包括建设财政领域。理论上应该是“有多少钱办多少事”，市政基础设施的投资力度以地方政府财力中分配给固定资产建设的那部分资金为限。然而，如果因为缺乏资金而不搞建设会制约城市投资环境的改善，没有优质的基础设施和投资环境，经济和社会发展将受到很大制约，同时地方政府的财政收入也会受到很大影响。由此，地方的市政基础设施建设与地方政府的投入，似乎陷入了“先蛋先鸡”的困境中。一些富有改革意识的地方政府于是率先尝试在现有法律框架下间接负债搞建设的投融资模式[38-39]。(www.daowen.com)

从上述有关政府建设财政的回顾看，地方政府间接负债搞基础设施建没，是在地方政绩激励导向和预算法限制下的一种“突围”。