知识和大学在国家、院校政策和计划中的作用

从访谈和政策文件中明显可以看出，纳入研究的八个非洲国家中没有一个国家有明确的发展模式或战略。有些国家制订了国家发展计划（例如乌干达、博茨瓦纳和莫桑比克），有些国家制定了减贫战略（例如加纳和莫桑比克），许多国家的愿景规划通常着眼于远期发展，例如《坦桑尼亚2025 年发展愿景》《博茨瓦纳2016年愿景》《加纳2020年愿景》《莫桑比克2025年议程》和《肯尼亚2030年愿景》。然而，这些并不能构成发展模式，而且往往以第一世界国家的“最佳做法”政策借用为基础。毛里求斯是最接近全面发展模式的国家，它有获得普遍认同的国家愿景和系列相关的政策，但它没有必要的协调、执行和监测权力。其他国家的特点是经常改变已经宣布的国家优先事项，表现为经常以预算和不同权力中心的大量非互补性政策来说事。

在没有明确的发展模式或战略的情况下，我们不得不查阅不同部门的系列政策以及中长期规划，以调查知识经济和高等教育在发展中的作用是否突出。在国家层面，我们不仅查阅了负责高等教育的部委的政策，而且还查阅了经济发展规划和科学技术等其他部门的政策。

知识和大学在国家和院校计划中的作用被运用到系列指标中，这些指标详见附录C的表C1。随后由三个研究人员根据这些指标对每个国家和每所大学进行评估。我们将在下文的讨论中给出评估的结果。

从表1可以看出，在国家层面，肯尼亚和毛里求斯对知识经济的概念和高等教育在发展中的作用有了最强烈的认识，其次是莫桑比克和坦桑尼亚。然而，除毛里求斯外，这种认识并没有在各项政策中得到反映，而是主要体现在科学和技术政策或国家长期愿景中。除毛里求斯外，最成问题的还是在负责高等教育的部委的政策中几乎没有体现知识经济的概念和高等教育在发展中的作用。（肯尼亚和毛里求斯政策的详述见文本框1）

在院校层面，我们查阅了大学的战略规划和研究政策，调查其规划和政策是否阐明了知识经济的概念以及大学在发展中的作用。博茨瓦纳大学、毛里求斯大学和麦克雷雷大学的政策或计划明确阐述了知识经济（详见文本框1），而加纳大学没有阐述。没有一所大学对其在经济发展中的作用有具体的政策。然而，博茨瓦纳大学、内罗毕大学、毛里求斯大学和麦克雷雷大学将这一作用分别纳入了各自的战略计划和研究政策。我们查阅的爱德华·蒙德拉内大学、达累斯萨拉姆大学和纳尔逊·曼德拉城市大学的任何院校文件中都没有阐明这一作用。

表1　知识和大学在发展中的作用

续表

文本框1

知识经济与高等教育在国家和院校政策和规划中的作用

国家政策和规划

在毛里求斯，高等教育在发展方面发挥了非常明确的作用，正如《教育和人力资源战略草案》（Draft Education and Human Resources Strategy）等国家政策文件所阐明的那样，《将毛里求斯发展为知识中心和学习中心》（Developing Mauritius into Knowledge Hub and Centre of Learning）的文件中制定的政策是非常重要的。由于教育、文化和人力资源部（Ministry of Education，Culture and Human Resources）以及财政和经济赋权部（Ministry of Finance and Economic Empowerment，MFEE）的协调努力，毛里求斯在政策文件转化为实施的第一步上取得了重大进展，驱使毛里求斯走向全面发展的知识经济。此外，MFEE 在为毛里求斯的重要的科学、技术和创新项目提供资金方面发挥了重要作用。

在肯尼亚，主要教育政策文件——《肯尼亚教育部门支持计划》以及高等教育、科学和技术部的《2008—2012 年规划》，是政府关于高等教育作用和知识经济的关键政策文件。发展规划文件——《肯尼亚2030 年愿景》正在助力愿景转化为政策实施，尽管速度有些缓慢。

大学战略规划和研究政策

《毛里求斯大学战略规划（2006年至2015年）》和《战略研究与创新框架（2009年至2015年）》使毛里求斯大学在促进国家经济发展中发挥着核心作用，并始终体现知识经济的概念。它们强调研究和创新，在员工和学生中灌输企业家才能，并将科学和技术与行业联系起来。它们还赞同这方面的国家政策，例如将毛里求斯发展成为“知识中心”。

知识经济的概念和高等教育，特别是大学对国家发展框架的贡献，在博茨瓦纳大学的战略规划中得到了强有力的预见和实施。博茨瓦纳大学的战略规划也提到了高水平技能的产生、研究和创新。此外，该战略规划还考虑了政府《宏观经济纲要和政策框架草案》中阐述的经济变化。该草案强调必须摆脱对公共部门刺激的依赖，转向经济增长；从对钻石采矿业的强烈依赖，转向由私营部门日益刺激的、更强有力的服务业经济。

《麦克雷雷大学的战略规划（2008／2009—2018／2019）》与麦克雷雷大学在发展中的作用密切相关。该规划的问题意识是：麦克雷雷大学如何重新定位以应对乌干达新出现的发展挑战。该规划的制定考虑到了系列社会经济、政治和环境问题，其中包括对乌干达经济变化的概述，具体提到了知识经济的发展以及麦克雷雷大学在这方面可以发挥的作用。该计划与系列国家政策保持一致，包括《国家高等教育战略规划》和《乌干达消除贫困行动计划》。

研究发现

◎最引人注目的发现是八个国家对发展模式（毛里求斯除外）和高等教育在国家和院校层面的发展中的作用缺乏明确性和一致性。

◎八个国家本身都没有发展模式，尽管毛里求斯正朝着这个方向发展。

◎毛里求斯也是唯一提前知道知识推动经济增长的国家。对于其他国家而言，知识尚未被视为经济发展的关键。

◎人们逐渐意识到知识经济手段在所有国家和院校中的重要性。除博茨瓦纳和乌干达外，一般看来，这种表述在国家层面比在院校层面更常见。此外，除毛里求斯外，知识经济手段很少反映在部委政策或国家愿景声明中。

关于知识和大学作用的概念

国家和大学利益相关者如何概念化高等教育和大学在发展中的作用？国家层面和大学层面之间在多大程度上达成了共识或产生了怎么样的分歧？我们解决这些问题的分析框架包括高等教育（特别是大学）与国家发展之间关系的四种概念。下面详细阐述这四种概念^[1]出现在以下两种情景中的相互作用：

◎国家发展战略中的新知识能否发挥作用；(www.daowen.com)

◎作为知识机构的大学是否在国家发展战略中发挥作用。

图1描述了这两种情景，以及随之而来的大学作用的四种概念。

图1　关于知识和大学在发展中的作用的四种概念

这四种概念阐述如下。

1.大学作为辅助机构：在这个概念中，重点是政治的、意识形态的发展起点。因此，假定发展战略和政策不需要强有力的（科学）知识基础。由于重点是对基本保健、农业生产和初级教育的投资，因此大学也没有必要在发展中发挥直接作用。大学的作用是培养受过教育的公务员和专业人员（教学基于传播既定知识，而不是研究），以及不同形式的社区服务。

2.大学作为自治机构：大学生产的知识被认为对国家发展至关重要，尤其是对于改善医疗保健和加强农业生产。然而，该概念假定，当来自天南地北的学者在外部资助的项目中合作，而不是由国家指导时，就产生了最相关的知识。这一概念表明，大学在发展民族认同、培养高级官员和科学知识方面发挥着重要作用，但与国家发展没有直接关系；大学致力为整个社会服务，而不是为特定的利益相关者服务。这个概念认为，大学只有在不受特定地理、国家、文化或宗教环境的特殊性影响的情况下，才能发挥最大的效力，并能够根据普遍标准确定其优先事项。它还假设没有必要投入额外的公共资金来提高大学与国家发展的相关性。

3.大学作为发展规划的工具：在这一概念中，大学在国家发展中发挥着重要作用，但它不是通过产生新的科学知识，而是通过专门的知识交流和能力建设发挥重要作用的。大学发展工作的重点应当是减少贫穷和疾病，改善农业生产，主要通过咨询活动（特别是为政府机构和发展援助）和直接参与地方社区来支持小企业发展。

4.大学是发展的引擎：这一概念假定知识在国家发展中发挥着核心作用，不仅在改善保健和农业生产上，而且在私营部门的创新上也发挥着作用，特别是在信息和通信技术、生物技术和工程等领域发挥作用。在这一概念中大学被视为国家发展模式的核心机构之一。潜在的假设是，大学是社会中唯一能够为新兴知识经济的复杂性提供充分基础的机构，而这种经济涉及所有主要部门的雇员的相关技能和能力以及生产以使用为导向的知识。

利用上述信息以及通过采访国家和大学利益相关人收集而得的数据，我们现在着手分析知识和大学在八个非洲国家中发挥的作用。

表2列出了政府和大学利益相关者对于知识和大学在发展中所发挥的作用的认知，该表指明了非洲八国对大学作用的四种概念认知的有无和强弱。该表还使我们能够比较政府和院校对大学在发展中发挥作用的认知差异，以评估公约中两类行动者的共识或分歧程度（反映高等教育和大学作用的不同概念的引文参见文本框2）。

在国家层面，主要有三种认知。首先，工具性观念是最强的，然后是发展引擎和自治机构。其次，发展的动力主要存在于科学和技术政策以及国家愿景说明中，但除了博茨瓦纳和毛里求斯以外，其他国家的教育部很少这样做。知识经济的提法及其在愿景说明中的重要性，似乎在很大程度上来自“政策借贷”，特别是来自世界银行和经济合作与发展组织的资料和网站。第三，在工具性概念的情况下，大多数国家政府官员认为大学做得不够，但没有制定或鼓励这种工具性作用的政策。

表2　国家和院校对于大学在发展中的作用的认知

注：☆代表强认知；◎代表认知存在；○代表认知缺失。

院校对大学在发展中发挥作用的认知状况如下：第一，各院校对自我管理和工具性作用的认知最强烈，它们分别反映了关于自治和社区参与的传统争议。对自治概念的强调可能是因为大学领导层更关心传统的大学问题，而政府则往往更注重全球趋势。第二，只有加纳大学和达累斯萨拉姆大学仍然存在着相当传统的观念，即大学为国家创造人才，大学最清楚需要什么。有趣的是，这两所院校的领导都没有表达出知识经济的观点。第三，毛里求斯大学是唯一以发展引擎为主导观点的院校，它符合政府的观点。在麦克雷雷大学，政府和大学之间达成的认知基本一致，只是院校对知识经济和发展引擎概念的认识越来越深。最后，在由传统大学与技术学院合并而成的纳尔逊·曼德拉城市大学，四种认知概念均存在且处于竞争状态。

文本框2

关于大学在发展中的作用的若干叙述

我真的从一开始便认为这种认知就是正确的，这是第一所国立大学，它的重点是发挥主导作用，提供必要的人力资本，以推动这个国家的发展。从20 世纪60 年代起，政府就赋予这所大学这样的使命，即培养关键的人才，不仅要接管外国人即将离开的岗位，还要推动发展。（大学校长）

关于大学身份和教育哲学的讨论揭示了紧张的关系：一种观点认为，大学应该注重更实际的职业培训，希望能够培养出能够更快找到工作并有所作为的学生。另一种观点来自大学的传统观念，我们应该把注意力集中在更多的中长期发展目标上……那些争论现在仍然存在于大学里。（大学校长）

我认为，新政府将高等教育与科学分开的做法是新政府没有真正了解高等教育的第一个信号。新政府不了解这个系统。新政府知道它是强大的，知道它的重要性，知道它们必须投资，但老实说，我认为新政府不知道什么是高等教育。（资深学者）

我们坚信，在毛里求斯，知识推动经济增长和发展。高等教育是这种知识和人力资本的主要来源，它是任何国家社会和经济发展所需的知识推动者。（国家利益相关者）

调查发现

◎就大学在发展中的作用的认知而言，无论在国家层面，还是在院校层面，最明显的悬而未决的紧张关系是在自我管理和工具性作用之间。这反映了院校自主权和参与性或响应性之间的众所周知的紧张关系。

◎大多数国家的国家层面对高等教育的主要期望是发挥工具性作用，不断强调大学在促进发展方面做得不够，但经常涉及的是社会问题，而不是经济增长。

◎政府利益相关者对大学是发展引擎的认知比在大学自身内部的认知更为强烈，但政府可能将知识视为狭隘的工具，而不是发展引擎。然而，令人惊讶的是，大学领导对知识经济的支持是如此的薄弱。