在前面的一个章节里，我们详细讲述了缝纫机行业的发迹史，意在说明“家长式的行政指导如何使它在国内竞争和政府对海外销售的支持之间实现巧妙的平衡，进而在其发展过程中，既通过革新和规模经济显著提高了生产率，同时也改善了产品质量”。政府部门这种做法就称为“行政指导”，并常被外国观察家单拎出来作为“日本株式会社”独有的特点。最近有一本美国出版物3对“行政指导”的解释如下：

“行政指导”一词指的是一种手段，而非政策。它是被日本政府广泛采用以支持或加强多种宏观和微观政策的一种手段。

究其实质，行政指导涉及通过影响力、建议和劝说来引导企业或个人按照政府认为可取的方式开展活动。劝说和建议当然是由公务人员来进行和提供，因为他们有权在此时和不确定的未来提供或者拒绝提供贷款、拨款、补助、执照、税收减让、政府合同、进口许可、外汇、卡特尔协议批准，以及其他有利（或不利）待遇。然而，认为行政指导只是胡萝卜加大棒的操控之术是不确切的。毋宁说，私人部门接受政府领导的日本传统，政府官员具备优于一般企业的知识、经验和信息的普遍认识，以及政府官员和企业领导人共同的价值观、信念和政治偏好，这些都是行政指导手段成功的因素。

一个负责任的政府机构或官员在不具备法律明确授权的情况下，能够而且也确有指导或引导私营企业或个人采取或不采取某些行动，这就是日本实施行政指导的本质所在。某种程度上，其他资本主义国家也可以借鉴这种做法。但毋庸置疑，这是一种在日本比在其他国家接受得更为普遍也更具稳定根墓的行政管理特征，并通过盛行的官产纽带（即官员退休后转投商界，并通常在他们曾有过工作联系的公司身居高位）得到进一步巩固。“这种政界向产业界的转移……当然会助长猜疑心理，让人们认为在任官僚行事时会倾向于为自己日后被私营企业授薪聘用的前景增加筹码，认为他们一旦退休进入产业界，就会维持和加强企业与政府间的联系。”4

行政指导在战后日本行之有效的各方面表现中，最重要的就是其在主要产业投资计划中的协调作用。正如前面就财阀型集团的“全布局”原则所解释的，好几个产业都存在过分注重产能扩张的趋势。除非在实际投建新工厂前有所限制，否则市场力量将很有可能被迫发挥令投资企业大感失望的作用。这种情况下，行政指导的介入分为两个阶段，被人们用两个贴切而生动的比喻来指代。第一个阶段好比“踩麦田”——在日本麦田里通过踩踏长得过快的麦根来加固幼嫩麦苗的做法。第二个阶段则类似“山间小屋”的效果，如果登山者事先知道它的存在，就很可能比其他时候更具冒险精神。

协调投资的“踩麦田”阶段有着不同的形式，比如：(www.daowen.com)

（1）由通产省给予直接行政指导，例如水泥产业和铵产业；

（2）在通产省产业构造审议会产业资金部会中设立一个专门的小委员会，例如钢铁产业；

（3）通过在政府官员和企业领导人之间召开临时的双边会议，共商协调事宜，例如化工、造纸和制浆、合成纤维产业；

（4）在特定法律墓础上实行扩大产能许可证制度，例如电力部门和炼油产业。

所有这些协调投资的形式中，具有行政指导性质的前三种形式不可否认是限制竞争的，使得政府要为之后发生的投资过度或不足承担部分责任。一旦这样的情况真的发生，自然就会导致行政指导为协调投资而进入第二阶段（“山间小屋”）。当实际产能扩大过多时，通产省采取的方法便是建议在整个产业内协调降低开工率。最近几年，这种做法又被辅以通过公正取引委员会^[4]发起“反萧条卡特尔”的法律程序，使相关企业同意在产量、销量、定价、工厂开工率方面限制竞争性行为。这两种做法无论采取哪一种，单个企业都可以像登山者一样，因为知道即便天气突然变糟，也永远会有一处紧急避难所在那儿保护自己，所以能够带着安全感，计划那些在其他情况下会显得耗资过大的投资项目。