沈贤飞 黄亮

2005年6月，国务院批准设立了我国第一个保税港区——上海洋山保税港区，引起了业内人士和各地方政府的高度关注，至2008年8月我国已批准设立了7个保税港区。作为新型的海关特殊监管区域，保税港区叠加了保税区和出口加工区的所有优惠政策和功能，是我国目前开放程度、发展水平最高和政策最优惠的海关特殊监管区域。保税港区已成为我国开放型经济新的增长点和改革开放的新亮点，它的发展状况决定着海关特殊监管区域整合和其他区域发展的方向。但是保税港区虽然是我国目前政策最优惠、功能最齐全、通关最便捷的海关特殊监管区域，与国外的自由港或自由区、自由贸易区相比，还是有很多区别和差距的。下面我们就从保税港区现有的政策功能研究人手，找出与国外自由贸易港（区）的功能差距，借鉴国外自由贸易港区优惠的政策和完善的功能，为更好地建设和发展我国的保税港区提出了一些建议和设想。

保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。主要具有仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等九项功能。保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。

保税港区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区乃至港口码头通关的所有政策和功能，是我国目前政策最优惠、功能最齐全、通关最便捷的海关特殊监管区域。与其他海关特殊监管区域的具体区别请见附表一。

1.国外自由贸易港的基本特征与功能。

自由贸易港，也称自由港或自由贸易区。自由贸易港是指一国政府在本国的某些主要港口和周围区域设定的封闭地带，实行区别于国内其他地区的贸易和投资便利化政策而建立的经济特区。

国外自由贸易港的基本特征是：自由贸易港推行“境内关外”的保税制度，实行优惠的税收和产业政策，采取开放的企业准入制度，鼓励民间资本和国际资本投资，现代服务业发达，外汇支付自由。

基本功能包括：储存、展览、拆散、分类、分级、修理、改装、重新包装、重新贴标签、清洗、整理、加工和制造、与外国的原材料或所在国的原材料混合、进出口贸易、转口贸易及金融、保险、商贸、代理、货运等。从国外港口发展的势态看，各国港口都向着大型化、专业化、集装箱化、工业化多功能的方向发展。自由贸易港的功能也随之拓展，国际物流、国际贸易、国际中转和出口加工等功能，成为国外自由贸易港发展的重点。

2.国外自由贸易港的类型。

按国外自由贸易港主要功能划分，主要类型有：（1）转口集散型。货物中转和出口加工是自由贸易港的一个突出功能。这类自由贸易港利用优越的自然地理环境优势，从事货物转口及分拨、货物储存、商业性加工等。例如荷兰的鹿特丹港利用其关税的优惠条件和有利的地理位置，每年中转量占本港吞吐量的60%。（2）出口加工型。对进入自由贸易港货物进行出口加工，提高货物的附加值，是自由贸易港的重要功能之一，这类自由贸易港主要以从事加工后中转或复出口为主。例如，德国为了弥补资源的缺乏，为国内提供更多的国际贸易机会，允许汉堡港进口的原材料、零部件在区内组装、加工后中转或复出口。（3）储、运、销一体化型。例如，荷兰鹿特丹港的最大特点是储、运、销一体化，通过一些保税仓库和货物分拨配送中心进行储运和再加工，提高货物的附加值，然后通过多种运输方式将货物运往欧洲各国。此外，荷兰在全国范围内，将保税仓库与保税运输系统连成一个整体性的保税网络，以增加全国各地物流企业的营运活动机会，提升国家总体经济能力。

目前世界上自由贸易区的管理机构权威性非常强。管理机构授权上大体相近，都是港区合一，成立经联邦政府授权的专门机构，负责管理和协调自由贸易区的整体事务，投资建设必要的基础设施，有权审批项目立项。特别是着眼于自由贸易区与城市功能的相互促进，超前进行整体规划和建设。

我国保税港区的管理体制沿用了特殊区域管理体制的特点，即成立保税港区管理委员会作为主要的行政主管部门，这已经成为一种约定俗成的做法。因此导致至今仍没有一个宏观的职能部门对其进行垂直领导管理，且该管委会仅对“区”进行管理，对于“港”的管理又属于别的行政机构，“港”、“区”管理相对分离，不利于两者的协调发展。在另一方面，保税港区的微观管理实际上是一种“多头管理”，相关职能部门主要有：商务部门、海关、税务、检验检疫、国土资源、公安等部门，这很容易导致部门间政策认同不一致从而带来执法不统一的后果。

国外自由贸易区的进出口贸易政策相比区外优惠较大，主要有以下几点：一是对进出口贸易不设贸易管制、不设关税壁垒、进出口手续极为简便。二是对进出的船只和货物给予最大限度的自由，提供.自由和便捷的管理措施，船只从海上进入或离自由港驶往海外无需向海关结关。三是凡进出或转运货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制，货物进出不要求每批立即申报与查验，甚至45天之内转口的货物无需记录。四是允许企业先存储后报关，以公司账册管理及存货数据取代海关查验。

我国的保税港区的贸易许可政策基本与国外的自由贸易港相似，有较大的区内优惠政策，譬如：区内与境外之间货物进出免配额和许可证；对于同一配额、许可证件项下的货物，在进区环节已经验核配额、许可证件的，在出境环节不再要求企业出具配额、许可证件原件等。但对进出保税港区的船舶、货物的管理并没有特殊优惠的政策，譬如对港口和航运企业只是笼统地规定“保税港区内港口企业、航运企业的经营和相关活动应当符合有关法律、行政法规和海关监管的规定”。海关和商检等监管部门的监管手段也基本与其他特殊区域一样。

国外自由贸易区的税收政策相比于区外优惠程度很大，体现了较强的区位优势，主要有以下内容：区内企业不征收资本增值税、股息税、利息税、销售税，只征收较低的公司利得税；一般货物进区免关税，但生产设备进区须缴纳进口税；区内货物免征地方税；区内加工制造产品其增值部分不纳税；进口至和存储在自由贸易区或由此出口至其他国家的货品免税、免费而且免付其他任何形式的费用；外国公司的股票持有者所获股息无需缴税；免销售税；驶往自由区的和由自由区驶往受托人国外目的地的船只无需缴纳任何领事费或其他任何费用。

相比国外自由贸易港（区），我国保税港区的税收政策如下：

1.关税政策。

境外货物进区予以保税，属于区内企业基建、生产所用的机器设备等货物物品予以免税，区内自用的交通工具和生活消费品征收关税。区内出境货物免征出口关税。

区内货物出区进境按货物申报状态征（免、保）税。国产货物基建设施机器设备进区予以退税。自用交通工具生活消费品及进口货物进区不予退税。

在关税政策上，保税港区就是延续合并了先前所有特殊区域的关税政策，并无实质性的突破创新。

2.国内税收政策。

国家对保税港区未出台相关的国内税收政策的有关规定，目前可以参照保税区的有关税收政策规定，具体有：

（1）区内企业所得税税率为25%；

（2）产品出口企业凡当年出口产品产值达到70%以上的，企业所得税减按10%税率征收；

（3）区内企业从事保税货物加工生产和交易免征增值税、消费税；

（4）国家需要重点扶持的高新技术企业，可以适当减少企业所得税税率；(www.daowen.com)

从上述内容可以看出，保税港区对国内的税收政策控制较严，相比区外企业虽有一定的优惠，但是区位优势仍显不够。

国外自由贸易区的有关金融外汇政策主要有以下两个方面：一方面是外汇、黄金、钻石都可以自由进出，各种货币可在香港自由买卖、汇兑。另一方面是外商投资资本、利润和红利可自由汇出。

在我国保税港区是用《保税监管区域外汇管理办法》来规范外汇管理，主要规定如下：

1.区内境外外汇政策。区内与境外之间的经济往来，应当以外币计价结算。

2.区内境内外汇政策。区内与境内之间贸易项下交易，可以以人民币计价结算，也可以以外币计价结算；货物贸易项下从属费用计价结算币种按商业惯例办理；服务贸易项下交易应当以人民币计价结算。

3.区内外汇政策。区内机构之间的交易，可以以人民币计价结算，也可以以外币计价结算；区内行政管理机构的各项规费应当以人民币计价结算。

4.区内企业货物贸易外汇收支，根据货物保税状态对应的海关监管方式，实施不同外汇管理政策。相对于自由贸易区上述规定仍显限制，如香港自由贸易区，外汇、黄金、钻石都可以自由进出，各种货币可在香港自由买卖、汇兑。保税港区未涉及上述规定。

国外自由贸易区的企业管理政策较为宽松，入区企业门槛低，收费少，有关具体政策罗列如下：

1.自由进入及经营，除一些公共事业，其他绝大多数投资领域完全放开。

2.企业进入及经营门槛低，新办企业手续简便，缴费少。

3.居民待遇，不管资金来源为本地还是海外，资产所有制是集体还是个人，均一视同仁。

相比自由贸易港（区），我国保税港区内企业注册登记手续较为复杂，入区企业门槛较高，有些投资领域并未完全放开。

大多数自由贸易区已由初期的进出口贸易和转口贸易为主转变为进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融、保险、中介等多种功能，从而增加生产效率和抗风险能力。区内除中转贸易、加工制造业务以外，其他与之相关的中介服务行业等也可进入，除酒店、医院外，银行、法律事务、写字楼业、餐饮业等均可入区经营，但此类企业均须为本国所有，外资企业不得进入。

我国保税港区的相关规定为，保税港区内不得居住人员。除保障保税港区内人员正常工作、生活需要的非营利性设施外，保税港区内不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。海关及其他行政管理机构的办公场所应当设置在保税港区规划面积以内、围网以外的保税港区综合办公区内。从上述内容可以看出，区内产业结构不够丰富，对于区域的发展有着一定的限制。

综合上述研究比较，积极借鉴国外自由港的成功运作经验，为把我国保税港区发展好、运作好，充分发挥其在外向型经济中的作用，体现其较强的区域优势，我们建议可以适当赋予保税港区以下的功能政策：

保税港区管理体制仍沿用特殊区域管理体制的特点，即由所在地政府管理，成立管委会作为派出机构，代表地方政府管理保税港区的行政事务。在这一管理体制下，管委会仅对“区”有比较权威的管辖权，而对“港”的管理力度相对较弱，导致管委会难以从整体上对保税港区进行有效的管理。建议借鉴世界自由贸易区（自由港）的做法，在中央政府层面设立专门管理机构，负责管理和协调保税港区的整体事务、利益关系，统筹协调“港”、“区”和其他特殊监管区域的关系。

保税港区虽有口岸的功能，但是按现行规定获批之时并未获得开放口岸的资格。闪此，在实际操作中各地政府往往需要为保税港区的口岸开放进行再次申报，又要启动行政审批程序，重复消耗行政资源。为此建议国家有关部委在审核保税港区设立时一并审核保税港区的口岸开放申请，在批复保税港区设立时同时赋予保税港区开放口岸资格。另外，有必要出台一些港口交通运输方面的优惠政策，使保税港区的港口优于其他对外开放的港口，譬如允许外国国际船舶运输经营者承运中国港口经保税港区转运出境或入境的货物等。

参照国外自由贸易区的税收政策，对保税港区企业实行较为优厚的国内税收政策，将有利于增强保税港区的企业的吸引力，提高进区企业的竞争能力。譬如，可以对进区企业在国内税收方面实行企业所得税“五免五减半”的优惠。建议试行更加开放的国际航运船舶免税登记政策，鼓励保税港区注册的航运企业在国内订购船舶，在港区内注册的新造国内船舶视同出口，予以退税。此外，对靠泊保税港区的船舶也可试行吨税减免制度。

保税港区应实行内外有别、松紧结合的产业政策，体现国家发展的价值取向和产业导向。有的方面要比区外更严格，譬如，区外有《加工贸易限制类商品目录》，但在缴纳保证金后还可开展，对这种产业在保税港区内就应禁止。有的方面则应比区外适当宽松，对有利于保税港区发展的企业应放宽限制，简化审批手续，譬如，可以允许银行入内并开展一些特别的金融服务；可以借鉴边贸互市政策，引人进口商品小额零售店等。

提供创新的金融服务对保税港区的发展有十分重要的作用。进口分拨是保税港区的一大重要功能，它的顺利运行需要有强大的资金保障，由此，企业提出了物流融资需求，由于保税港区实行封闭监管，开展物流融资试点更具有利条件。此外，可借鉴天津滨海新区金融机构开展离岸金融业务的经验，尝试发展离岸金融业。目前，国内的离岸金融服务具有强大需求，仅从宁波来看，2006年通过宁波当地银行办理离岸业务110亿美元，通过香港、上海等地银行办理的至少在80亿美元以上，流失量在42%以上，而且有加剧的趋势，因此，积极争取保税港区离岸金融区域试点具有现实可能性与紧迫性。

从海关来说，目前迫切需要研究的是如何利用计算机手段进一步简化通关手续，开发全国统一的区域管理系统，统一区域的卡口管理标准，进一步简化进出境备案手续与进出区报关手续等，应积极探索与现代物流相融合、与国际惯例相衔接的现代海关监管新模式，将保税港区中的港区作业、保税加工、保税物流三个功能作为一个有机整体进行监管。商检、交通、海事等部门也面临着相同的课题，需要各部门协力推进，共同打造“进出最方便、通关最便捷”的海关特殊监管区域。

（作者单位：宁波海关）

附表1：

保税港区与保税区、出口加工区、保税物流园区功能政策比较表