南黎峰 骆恩华 钱峰

盛光祖署长在2009年全国海关关长会议上指出“构建海关大监管体系是现代海关制度第二步发展战略的延续和发展”，要坚定不移地以建立健全风险管理机制为核心，实现海关管理体制更加严密制衡，海关运行机制更加高效流畅，海关功能定位更加科学合理。这是总署党组在新的历史条件下着眼海关现代化建设全局，努力推进海关工作全面、协调、可持续发展的重要战略决策。海关特殊监管区域（以下简称特殊区域）作为我国承接国际产业转移和发展现代物流业的重要基地，为促进加工贸易发展，转变外贸增长方式，提高对外开放水平，提升区域竞争力，扩大就业等作出了重要贡献，是目前我国资源集约化程度最高、单位面积产出最多、对地区开放型经济贡献度最大的经济区域。在推动海关大监管体系建设中，区域主管海关如何对其实施高效、严密监管，真正实现把关与服务并举，促使区域健康、可持续发展，就成为摆在我们面前亟须加以研究并着力推进的一项重要工作。本文立足宁波保税区区域实际，结合海关总署构建海关大监管体系及区域整合工作要求，努力探索与区域相配套、相适应的海关新型区域监管模式。

自1990年上海外高桥保税区设立后，国务院先后批准设立了15个保税区、60个出口加工区、9个保税物流园区、7个保税港区、2个综合保税区以及珠澳跨境工业区（珠海园区）和中哈国际边境合作中心（中方配套区）。而在宁波，也经批准先后设立了宁波保税区、宁波出口加工区和宁波保税物流园区三个特殊区域。

作为全国首批、浙江省唯一的保税区，宁波保税区于1992年11月经国务院批准设立，规划总面积2.3平方公里，16年来宁波保税区充分发挥地域与政策优势，在进出口加工、国际贸易、保税仓储等方面取得了显著成绩，成为我市对外开放的重要窗口。2008年宁波保税区进出口货运值32.7亿美元，货运量324.7万吨，同比分别增长5.8%和17.6%。

宁波出口加工区于2002年经国务院批准设立，规划面积3平方公里。2006年，宁波出口加工区又被列为全国试点，在原来单一出口加工功能基础上，叠加了检测、维修、研发、保税物流等功能，形成以加工制造为主，保税物流为辅的功能格局。区内产业特色明显，目前已形成了液晶面板、集装箱、注塑机、清洁设备四大特色商品出口基地。2008年，区内已有注册企业41家，全年进出区货运值141.43亿美元，货运量313.08万吨，同比分别增长86.6%和21.8%。

宁波保税物流园区于2004年经国务院批准设立，设在宁波港四期集装箱港区内，规划面积0.95平方公里，具有国际中转、国际配送、国际采购、国际贸易等多种功能。2008年宁波保税物流园区进出区货运量73.7万吨，价值16亿美元，同比分别增长1.05倍和24%，其中国际配送、特殊区域间流转和“一日游”货物的比重（货值）分别为7.7%、12.5%和79.8%，园区业务明显呈现国际配送、特殊区域间流转业务大幅萎缩，“一日游”业务独大的局面。

在这个不到10平方公里的区域上，三个国家级特殊区域的相继设立，虽然对宁波地方经济的增长起到了较强的带头作用，但是随着区域的不断发展，由于区域功能政策的宙同与单一，不仅造成管理资源的浪费，也对三个区域自身的发展产生了一定的制约。同时，三个区域均由一个隶属海关进行监管，由一个管委会负责管理，这在全国都是不多见的，应该说具有整合的先天优势，如何更好地对三个区域加以整合，促进三区更好更快地发展是摆在我们面前亟须解决的问题。

随着各地特殊区域如雨后春笋般的出现，特殊区域在快速发展中也逐渐暴露出一些问题：一些地方将特殊区域建设视作“形象工程”、“政绩工程”，不切实际地向上争取，不计成本地推动建设；各类特殊区域本身也存在着功能单一、政策不配套、管理不统一的问题，既不利于保税大监管体系的建设，也不利于特殊区域的自身的发展。特别是在当前全球金融危机蔓延、我国外贸受到较大冲击的情况下，区域整合的呼声愈发强烈，整合工作势在必行。而通过对各类海关特殊区域进行整合，不仅可以有效解决区域发展的瓶颈问题，还可以大力促进加工贸易转型升级，增强国际竞争力。同时，海关也可以有效地整合对保税加工、保税物流乃至口岸物流的监管力量，实行一体化的管理，节省监管资源，降低行政成本。

区域整合，是特殊监管区域发展到一定历史阶段的必然要求，揭示特殊监管区域发展的内在规律，代表着区域发展的趋势；区域整合，是我国与国际接轨和提升国家竞争力的必然要求，是将我国特殊监管区域转型为自由贸易区的外贸战略调整的关键；区域整合，反映了我国改革开放理念和发展模式的转变，是落实科学发展观，构建和谐社会的重要体现。

目前宁波保税区三个特殊区域的功能定位及监管模式已经不能适应区域快速发展的需求，其问题主要体现在以下四个方面：

一是区位优势弱化。近年来，全国海关加大业务改革力度，出台了一系列便捷通关措施，区外企业也可以享受到如分类通关、无纸报关、集中报关、多点报关等便捷通关措施，并也实现了加工贸易联网监管、电子账册管理等新型加工贸易监管方式。而特殊区域在这些方面改革稍显滞后，优势已不明显，相反在一些政策上，如保税货物内销、废旧保税设备出区处置等，与区外相比，特殊区域与一般区域相比政策欠灵活，有些还甚至处于劣势。

二是政策功能重叠。宁波保税区的主要功能是国际贸易、出口加工和保税物流；宁波出口加工区进行功能拓展后主要功能以出口加工为主、保税物流为辅；宁波保税物流园区主要功能则是保税物流。由此可见，三个特殊区域主要功能有明显的重叠、趋同的现象。

三是监管资源浪费。特殊区域需要圈地、围网、造设施，需要设立相配套的地方政府管理机构和海关、检验检疫等监管机构，无论是起步建设阶段还是运行后的日常维护，都需要持续投入大信的人、财、物资源。而我们的三个特殊区域，由于地理位置的原因，互不相邻，且距离较远，有“三个区、三个业务现场、五个卡口”之说，区域监管成本较大，存在一定监管资源浪费。

四是监管模式陈旧。特殊区域的管理模式，既不同于口岸模式，也不同于一般区域的管理模式。由于特殊区域实行的是全封闭围网卡口式管理，存在一个“一线”（指特殊区域与关境外）、“二线”（指特殊区域与境内区外）如何管的问题。虽然这些年来我们一直都在强调管理上要实行“一线放开、二线管住、区内简便”的原则，但在实际操作中，由于整个固有的监管模式所限，海关对“一线”、“二线”进出货物其实都采取了同样严格的监管措施，平均着力，造成货物在进出“一线”时并没有享受到更多的便捷通关优惠措施，特殊区域的国际物流、自由贸易功能受到一定制约。

以科学发展观为统领，以党的十七大提出的“加快转变外贸增长方式，立足以质取胜，调整进出口结构，促进加工贸易转型升级”为宗旨，积极贯彻落实温家宝总理“创新加工贸易和保税监管制度，推进外贸增长方式转变”的要求，按照现代海关制度第二步发展战略以及构建海关大监管体系的总体要求，遵照《海关保税监管改革分步实施方案》确定的步骤和方向，设计出适合宁波特殊区域实际的海关监管模式，不断创新发展思路、破解发展难题、突破发展瓶颈，继续推进区域健康、协调、可持续发展。

在2006年全国海关关长会议上提出：特殊区域整合的目标是“通过对现有各类特殊监管区域和保税监管场所进行功能整合，使其基本具备保税加工和保税物流两大功能，实施统一的配套政策和管理措施，形成既监管到位又服务到位的综合型海关保税监管区”，通过特殊区域整合，实现以加工带动物流，以物流促进加工，两大功能互相依托、互动发展，形成供应链与产业链的配套发展，进一步延长产业链、提高附加值的目的。

一是以海关有效监管为目标导向，以改革创新为动力，适应经济社会发展和现代物流发展需要，与国际惯例相衔接，兼顾贸易安全和便利。构建“责权清晰、信息共享、风险共担、优势互补、高效联动”的通关监管新机制；二是以现代信息技术为依托，实现物流、信息流和管理流的链式管理，构建运行稳定、数据安全、运作高效的保税监管物流信息平台；三是以风险管理和分类管理为先导，增强风险技术的运用水平，确立三区整合的基本思路，为特殊监管区域海关业务整合的便利化、资源利用的集约化、管理效能的最优化提供保障。

积极发挥特殊区域物理围网优势，充分运用信息化管理、风险管理等先进技术，通过区域整合、机构重组、流程再造、模式创新，在统一监管方式、统一管理系统、统一配套政策的基础上，实现海关对区域监管从以单证审批为主的环节监管向以实物验核为主的过程监管转变，从而建立与宁波特殊区域保税监管发展需要相适应的海关监管新模式。

1.加快推进区域整合，实行协调、统一的复合监管模式。

（1）设置统一的监管方式。结合特殊区域业务特点设置一整套覆盖各类特殊区域的科学监管方式，并作为监管模式中通关、监管、统计等作业的基础。这样做，一方面便于对特殊区域业务的整体情况进行分析，另一方面也有利于打破特殊区域间的阻碍，为区域整合创造条件。统一监管方式应坚持以下原则：

——分类监管原则：对保税物流的监管应属于供应链的全过程监管，而对保税加工的监管则属于产业链的全过程监管，因此在设置中应当对保税物流和保税加工两种类型进行分类设置，以满足对加工贸易和仓储物流实际监管的需要。

——同类合并原则：针对保税物流与保税加工中产生的退运、退换等问题，鉴于该类贸易行为发生的原因、性质和货物流、资金流都类似，因此建议统一监管方式简化企业申报，从而提高海关监管的有效性。

（2）实行分类的管理模式。

——实施分类管理，强化诚信建设：在特殊区域整合中，要全面贯彻企业分类管理的理念和方法，根据“海关监管、企业自律、政府支持、社会参与”的管理原则建立区域监管综合管理机制，引导企业诚信守法经营。对海关经营场所经营人、报关代理公司、承运海关监管货物的运输企业、仓储物流企业，建立资信档案数据库，全面了解和掌握企业的经营、资信、守法状况，根据企业守法水平进行动态评估，实行分类管理。对于诚信守法、资信良好、管理规范的企业，由海关实行全过程数据联网管理和年度验证稽查，推行“提前申报”、“集中申报”、“无纸通关”等便利通关模式，优先办理各类通关手续，尽可能简化企业的通关环节；对等级为C、D类的需要重点监管企业，实行严格的管理措施。(www.daowen.com)

—运用风险理念，强化实货监管：海关对特殊区域的管理应引入风险管理的方法和手段，强化实货监管和全程管理。只有抓住风险管理的重点对象，将风险管理与海关监管的互动有机结合起来，实行“风险性监管”战略，才是有效进行风险控制的最佳途径。前期应加强企业端的管理，对企业端的数据记录的真实性和完备性进行检查；中期应加强对进出境（区）通关环节的数据比对和实际监管，加大实货查验和卡口管理的力度；后期管理应加强实货盘点和核算核销。尽量做到前期备案、中期核查和后续管理的紧密结合。

（3）采用高效的信息化管理系统。我们要对现有的信息化管理系统进行整合优化，进一步完善各项业务功能，提高风险辨别、预警及处置能力，真正使该系统全面覆盖海关企业管理、加工贸易监管、通关监管、物流监控、风险管理等海关各项业务职能，从而更好地满足各项监管需求，服务于区内企业。针对现有信息化管理系统的使用情况，重点要从以下两个方面完善系统功能：

——构建区域风险管理机制：切实将风险管理机制贯穿于信息化管理系统的运行中，将区内企业、进出物料的基本注册信息及动态监管信息纳入系统的企业、物料信息库，实现以企业为单元、物流为主线的分类风险管理，从而提高指导实际监管的有效性。

——强化区域卡口物流监控：努力创建“企业网上发送，通关数据共享，数据逻辑审核，卡口自动比对，风险提示查验，卡口实货放行”的新型卡口物流监控模式。在信息化管理系统中强化卡口比对功能，将后台分析系统与H2000数据、货物流转信息和企业账册数据进行全方位、多层面的比对，实现企业管理数据、货物进出数据、加贸备案数据和海关H2000通关数据的联网和共享，实现物流各环节的互相衔接、互相验证，达到有效监管。

2.重组业务机构，建立“两大中心、一个平台”。

针对宁波保税区海关一关管三区，宁波保税区管委会同时负责三个区域管理职责的现状，将宁波保税区、宁波出口加工区和宁波保税物流园区三个特殊区域视为一个虚拟实体，对三区实行统一管理，对相关海关机构进行重组，建立“两大中心、一个平台”的业务机构，即特殊区域通关中心、特殊区域保税中心和特殊区域物流风险监控信息化平台。

——特殊区域通关中心专司宁波保税区、出口加工区与保税物流园区三个特殊区域的海关通关（审单、验估、征税、放行）职能，实行进出口分类通关作业。

——特殊区域保税中心专司宁波保税区、出口加工区与物流园区三个特殊区域的保税业务职能，实施保税货物进出仓审批、验核以及加工贸易货物的前期审批、中期核查和后期管理作业。

“两大中心、一个平台”海关业务示意图

——物流风险监控信息化平台集中管理三个特殊区域的物流、信息流和管理流的顺畅衔接，保证快通快放、能备能核，开展风险分析、各类风险布控、查验管理、物流监控和稽查作业。

通过在专业化、集约化、精细化、高效化等方面及防范执法和廉政风险上积极探索，实现对特殊区域监管的创新和突破。在改革过程中，同时对宁波保税区海关的业务职能进行了整合调整，实现人力配置“一盘棋”，将业务人员按岗位、专长等进行统一调配，形成通关、保税、物流风险监控的专业化队伍。从而改变三个特殊区域海关机构“各自为政、小而全”的现状，将其整合为分工明确、职责集中的专业化部门，达到有效提高人力资源配置的集约度。

3.针对转关运输的局限，拓展多样化的物流形式。

——借鉴区域通关改革的成果，实行“属地申报，口岸放行”的流转方式：海关特殊监管区域都有统一的围网设施和监管设备，实施封闭式的卡口管理，并且海关对区内企业均实行电子账册管理，与区外企业相比有更高的安全性。因此，建议将“属地申报，口岸放行”的物流模式推广运用到特殊区域内的企业，对于资信较好的企业在所在地海关办理申报手续后，货物直接在其他口岸查验放行，途中运输无需采用海关监管车辆。

——运用场站卡口管理，开展“提前申报、货到验放”流转方式：对于宁波保税区、出口加工区和物流园区的实际进出境货物，都需要在宁波港码头分拨，货物在特殊区域和码头之间的运输途中又需要一段时间，由于特殊区域内企业可提前获得货物的有关信息，建议对所有进出口货物普遍采用“提前报关、货到（场站）放行”的模式，即企业提前向海关申报，完成报关报检所需的各种手续，通关现场接单时仅审核单证，不控制货物是否进场，货物抵达后由物控部门查验或验核，由信息化系统控制核放。

4.结合特殊区域的业务需要，设计多样化的通关模式。

——以适应保税加工为主的“无纸通关”模式：目前，特殊区域内的保税加工货物均由海关实行电子账册管理，大部分企业都有ERP管理系统，海关在备案环节对品种规格较多的料件已经进行了归并处理，并完善了企业品名级电子底账与料号级ERP或物料收发存系统的衔接，为加工贸易货物实际进出境（区）申报的快速通关奠定了基础。为此，对于特殊区域的加工贸易货物可以试行“无纸通关”改革，逐步推动报关形式向以电子报关为主的双轨制转变。

——以适应保税物流为主的“分批进出、集中申报”模式：特殊区域内的物流企业多为第三方物流。考虑到第三方物流不拥有货物所有权，客观上实现了所有者与管理者的分离，在某种程度上符合海关引入社会力量辅助监管的条件。海关可以借助第三方物流的管理方式和管理经验，同意由第三方物流企业代理“分批进出”向海关“集中申报”，海关实行“账册联网+分送报备+卡口抽查+核销结案”的管理模式，既监管到位，又提高了通关效率。

——以适应贸易分销为主的“提前报关”模式：按照特殊区域整合的发展方向，区内企业可以从事国际国内贸易或进口分销业务，鉴于今后贸易经营主体的多元化，进区货物来源的多样性（进境的货物、进区的货物，保税加工货物、仓储、增值加工、转移转让货物），货物出区最终流向的不确定性（多种方式的离岸出境、转区外内销），区内贸易货物分销应该是海关审价、归类、税收征管、贸易管制和查验监管的重点，为保证海关有充足的时间加强审单和风险分析，海关可采用“提前报关”的方式，加强对贸易分销货物的监管。

——以适应免税货物为主的“备案管理”模式：特殊区域除了保税加工、保税物流和贸易三大基本功能外，拓展后的研发、维修、检测、展示等业务也逐步开展，对此应及时出台措施，以规范新增功能的管理。

（作者单位：宁波海关）

主要参考文献：

[1]高海乡.中国保税区转型的模式.上海：财经出版社，2006

[2]李友华：境外自由贸易区与中国保税区比较研究.长春：吉林大学出版社，2006