马晓锦 蓝兴

海关特殊监管区是指经国务院批准，设立在我国关境内，赋予特殊功能和政策，连接国内外两个市场，由海关实行封闭监管的特定经济区域。改革开放以来，我国为了促进加工贸易和保税物流产业的发展，支持和鼓励扩大出口，积极借鉴其他国家和地区设立“自由贸易园区”的成功经验，先后设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6种类型的海关特殊监管区。

多年来，各类海关特殊监管区的主要经济指标保持了良好发展势头，在促进我国加工贸易、保税物流产业发展方面发挥了不可替代的积极作用，但同时也存在功能不一致、政策不协调、管理成本高以及发展不平衡、综合效益不显著等问题。为充分发挥海关特殊监管区的示范、导向和辐射作用，实现“优化存量、控制增量、合理布局、科学发展”，根据国务院部署，海关总署从2007年开始正式推动海关特殊监管区的整合工作。

如何按照国务院和海关总署的部署要求，立足宁波区域经济发展需求和规划，积极推动宁波地区各类海关特殊监管区整合，进一步发挥海关特殊监管区的政策优势和功能优势，是当前推动和促进宁波市开放型经济发展面临的一项重要工作。

对海关特殊监管区进行整合是国家根据新时期新形势下我国外经贸发展的实际需求而做出的重要决策。面对不断加快的经济全球化和一体化步伐，国家“十一五”规划明确提出要紧紧抓住承接国际产业大转移的机遇，不断扩大改革开放力度，提高与国际经济接轨的能力；要积极发展对外贸易，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。这就对各类海关特殊监管区的政策环境、功能配套等方面提出了更综合化、系统化的要求。另一方面，现有的海关特殊监管区也面临一些发展难题，包括功能单一，难以满足现代加工制造和物流产业发展的需求（见表1）；各管理部门政策不完善不协调，致使海关特殊监管区的比较优势不明显；缺乏整体规划，各海关特殊监管区发展很不平衡，造成了土地等稀缺资源闲置浪费和紧缺不足并存的不合理现象，等等。

表1 我国海关特殊监管区的功能政策比较

整合海关特殊监管区，建立起功能更加齐全、政策更加优惠、管理更加规范、效益更加明显的与国际惯例接轨的综合保税区（保税港区），是积极应对国际贸易发展的新挑战、提升我国开发开放水平的重要手段，有助于利用我国的资源禀赋和比较优势，促进我国加工贸易转型升级和现代物流业快速健康发展，有助于更好地发挥海关特殊监管区“利用两种资源”、“连接两个市场”的作用，实现“引进来”、“本地化”和“走出去”的衔接互动。

为了更好地发挥海关特殊监管区的综合优势，也为了更有效地解决海关特殊监管区目前面临的问题，海关总署从2005年开始分专题组织保税区转型、海关特殊监管区整合调研，并先后出台了一系列文件，明确了整合的目标、原则、内容、步骤等问题。

2007年7月，全国保税区规范发展联席会议明确了海关特殊监管区区域整合的总体目标：将已经出台的各类优惠措施相叠加，使各类海关特殊监管区和监管场所都具备保税加工和保税物流两大功能，并实行统一的优惠政策和管理措施，形成既监管到位又服务到位的综合型海关保税监管区。会议提出，区域整合分为“局部整合”和“全面整合”两种形式。“局部整合”是在现有基础上，将海关特殊监管区和保税监管场所按照以下几种情况进行整合：一是在出口加工区拓展保税物流功能和开展研发、检测、维修业务；二是将具备条件的保税区、出口加工区、保税物流园区整合转型为保税港区或综合保税区；三是对有客观需求但尚未达到设立海关特殊监管区条件的地区，先设立海关保税监管场所，满足其阶段性发展需求。“全面整合”是在“局部整合”的基础上，将现有各类海关特殊监管区进行全面整合，其中，内陆海关特殊监管区整合为“综合保税区”，沿海沿江海关特殊监管区整合为“保税港区”，实现各海关特殊监管区在功能、政策、管理制度、监管模式等方面的规范统一。之后，海关总署发布《保税监管改革指导方案》，进一步明确了海关特殊监管区整合的目标和步骤。

又经过一年详尽的调查研究，2008年7月发布的《国务院关于海关特殊监管区域整合发展的指导意见（征求意见稿）》明确指出，要按照合理规划、统筹发展、依法行政、经济效能、科学管理、改革创新的原则，通过系统整合和创新，将海关特殊监管区建设成为功能齐全、政策优惠、体制创新的先导区，管理规范、通关便捷、效益明显的示范区，先行先试经济领域重大改革措施的试验区，借鉴国际通行做法、具备较强国际竞争力的开放区。整合的总体思路是：功能整合、政策叠加、分步实施、促进发展。

2009年8月，海关总署制定了《全国海关特殊监管区域布局规划（征求意见稿）》，针对海关特殊监管区存在的“存量功能发挥有限，增量设立需求旺盛”的突出矛盾以及“布点设置欠规划，申请审批无标准”的突出问题，提出要“规划总量、控制增量、优化存量”，“稳步推进区域整合”。其中，东部沿海11个省市，现有海关特殊监管区72个，到2015年规划新设4个，重点在沿海港口群中选择布点，“通过区域整合方式减少海关特殊监管区域数量的，留出的名额优先在该海关特殊监管区域所在省、市内调剂”；并规定了各类海关特殊监管区设立的标准，其中，综合保税区只能设立在《国家十一五物流规划》确定的主物流枢纽城市、《全国民用机场布局规划》确定的复合门户枢纽机场及边境口岸地区，或“通过对已有海关特殊监管区域整合设立”。

总的来看，整合是海关特殊监管区发展的必然要求和大势所趋，目前有关文件已经对海关特殊监管区整合的方向、目标、步骤等主要问题有所明确，整合就是通过完善政策、拓展功能、调整布局以及严格准入退出机制，逐步把现有的各类海关特殊监管区整合成为政策统一、功能齐全、布局合理，并且基本与国际惯例接轨的“综合保税区”或者“保税港区”，实现海关特殊监管区的规范发展、资源的优化配置和功能作用的充分发挥，从而更好地服从服务于新时期我国外经贸发展的战略需要。

宁波地区目前拥有4类5个海关特殊监管区，具体为宁波保税区、宁波出口加工区、宁波保税物流园区、慈溪出口加工区和梅山保税港区。其中，宁波保税区、宁波出口加工区、宁波保税物流园区运作平稳，慈溪出口加工区刚刚起步，梅山保税港区尚未验收。此外，宁波栋社保税物流中心（B型）已于2009年6月23日通过国家有关部委验收，有望于年内封关运作。

宁波保税区是我国设立的首批保税区之一，也是浙江省唯一的保税区，紧临宁波港，具有保税仓储、保税加工和国际贸易功能。1992年11月29日经国务院批准设立，1993年2月首期开发区通过海关总署验收，并启动运作，1994年10月通过海关总署的全面验收，2002年成为区港联动试点之一。共2.3平方公里，分东、西、南三区，东、西区相距约3公里，与南区相距8公里。经过近20年的发展，宁波保税区已经成长为宁波地区外贸发展高地和先进制造业集聚区，形成了以宁波奇信电子有限公司、宁波技嘉科技有限公司、晟铭电子（宁波）有限公司和宁波立立电子股份有限公司等为龙头企业的光电、IT、光伏及半导体行业为主体的高新技术产业群。2008年，宁波保税区进出口额为34.8亿美元，同比增长12%，占全市进出口总额的5%；其中，加工贸易进出口达15.5亿美元，同比增长7.6%，占全市加工贸易进出口总额的8.5%。

宁波出口加工区于2002年6月经国务院批准设立，一期于2004年初封关运作，二期于2008年封关运作。共3平方公里，与保税区南区仅一墙之隔，以保税加工功能为主，保税物流为辅。2007年，获批拓展保税物流功能，至今已建成6.2万平方米的生产性物流服务中心，引进了8家国际知名第三方物流企业，服务范围覆盖区内外大批先进制造业企业。区内以液晶光电产业为主，拥有全球第四大液晶面板生产企业奇美电子等龙头企业。2008年，全区进出口总额65.7亿美元，同比增长45.7%，占全市进出口总额的9.7%；其中，加工贸易进出口额达59.7亿美元，同比增长37.9%，占全市加工贸易进出口总额的32.7%。

宁波保税物流园区于2004年8月16日设立，2006年4月正式运作，是中国大陆保税区与港口联动试点的8个园区之一，位于宁波港四期码头后方，具有保税物流功能，验收面积0.95平方公里，但因与码头同区，实际可供开展保税仓储业务的面积只有6万平方米左右，其中仓库3万平方米，堆场3万平方米。美国沃茨、智佳、马士基等一批跨国采购和分拨配送企业入驻园区，构建全球物流供应链，2008年国际采购突破1亿美元。

慈溪出口加工区于2005年6月设立，2007年底正式封关运作。位于慈溪杭州湾新区，规划面积2平方公里，首期验收面积0.7平方公里。目前，慈溪出口加工区内正式开始运作的企业只有3家，2008年至今年上半年的进出口额仅147万美元。

梅山保税港区于2008年2月设立，位于北仑梅山岛，规划面积7.7平方公里，叠加了保税区、出口加工区、物流园区的功能和政策，是当前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区域。目前，梅山保税港区正在进行基础建设。

截至2009年6月，宁波地区已运作的四个海关特殊监管区共有加工贸易企业133家、仓储企业38家。2009年上半年，宁波地区海关特殊监管区进出区（含进出境）货物30.9万吨，价值37.9亿美元，其中，加工贸易进出口为18.3亿美元，占全市加工贸易进出口总值的30.8%。宁波保税区进出区货物3.4万吨，价值9.4亿美元，宁波出口加工区进出区货物13.4万吨，价值25.2亿美元，宁波保税区物流园区进出区货物14万吨，价值3.3亿美元，慈溪出口加工区货物0.1万吨，价值0.01亿美元。（具体数据见表2）

表2 2009年上半年宁波地区各海关特殊监管区进出口总值表

整合不仅是贯彻落实国务院、海关总署有关海关特殊监管区发展的部署和要求，也是破解宁波海关特殊监管区自身发展瓶颈、推动宁波深化改革开放、实现经济转型升级的切实需要。

从宁波经济社会整体发展来看，宁波经济对外依存度高，临港工业比重大，当前的发展又面临着从简单加工业向先进制造业转型、从传统服务业向现代服务业转型、从传统国际贸易向现代高端贸易提升的艰巨任务。作为宁波深化改革开放、进一步提升开发开放水平的一项重要举措，积极推进海关特殊监管区整合对于保增长、抓转型、促稳定，确保宁波经济平稳较快发展都将发挥积极和重要的作用。同时，随着海关特殊监管区整合工作的推进，周边地区综合保税区和保税港区陆续设立，对宁波地区现有各种类型的海关特殊监管区发展构成了竞争压力，迫使宁波地区海关特殊监管区通过整合寻求升级发展之道。

从宁波海关特殊监管区自身发展来看，也面临着许多制约因素，需要通过整合实现升级发展。多年来，宁波海关特殊监管区充分发挥“先行、示范、辐射、带动”作用，在招商引资、国际贸易、出口加工等方面取得了显著成绩，已成为宁波外向型经济的主战场和对外开放的重要窗口。另一方面，经过十多年的发展，宁波海关特殊监管区也出现了发展后劲不足、发展不平衡等问题（见表3）。如宁波保税区和宁波出口加工区经过多年的开发建设，区域空间已经趋于饱和，面临无地可用的窘境，制约了区域经济的进一步发展，慈溪出口加工区由于刚起步，区内虽然拥有大量土地资源，但由于彼此之间功能、政策各不相同，行政管理部门也不同，因而难以通过“优势互补”实现共同发展。又如，在现行海关通关监管模式下，宁波地区海关特殊监管区之间的货物流转手续比较复杂，区域的整体效能没有得到发挥。立足区域经济发展实际需求和宁波海关特殊监管区发展的实际情况，进行海关特殊监管区整合，使之基本具备保税加工和保税物流两大功能，并实施统一的配套政策和管理措施，将实现资源的优化和重组，消除各海关特殊监管区间的流转障碍，有效提升综合竞争优势。

表3 宁波地区各类海关特殊监管区主要经济指标汇总表（截至2009年5月）

近年来，宁波市地方政府、各海关特殊监管区管委会和宁波海关等机构已经就整合进行了大量的前期工作，为整合的顺利开展打下了坚实的基础。

一是开展整合课题研究，进行必要的理论探讨和可行性分析。宁波海关于2006年承担了海关总署下达的“保税监管区域、场所的功能整合和政策叠加”课题，在宁波保税区管委会的协助下，充分利用海关特殊监管区类型多样、监管经验丰富的优势，开展了近两个月的专题调研，研究报告的主要观点均被海关总署认可，并体现在此后海关总署关于海关特殊监管区整合的一系列部署中。宁波保税区管委会近年来也围绕保税区转型问题开展了一系列研究，取得了丰硕成果。此外，宁波海关还组织了多次关于区域整合的务虚研讨会，对整合工作进行督促推进，对整合工作提出具体指导要求，与宁波保税区管委会共同设计了整合初步方案。上述调研从理论和认识上奠定了海关特殊监管区整合的基础。

二是积极开展出口加工区拓展保税物流功能试点，“局部整合”工作进展顺利。“局部整合”的主要内容是：在现有出口加工区基础上拓展保税物流及研发、检测、维修功能，使其具备保税加工为主、保税物流为辅的组合功能。宁波出口加工区是全国首批开展物流功能试点的7个出口加工区之一，宁波海关从2007年6月开始进行了主要为区内企业服务的物流业务试点。2008年4月份，宁波海关又适时提出了把物流试点范围扩大至为区外企业服务的建议并被市政府及试点领导小组采纳。2008年，宁波出口加工区内共有18家企业开展了拓展保税物流功能试点业务，累计进出口货物6.3万吨，价值11.5亿美元。2009年1月，慈溪出口加工区也获准拓展保税物流功能。

三是完善海关特殊监管区信息化管理系统，为区域整合提供必要的技术保障。原来宁波保税区、宁波出口加工区、宁波保税物流园区三个海关特殊监管区各有一套信息化管理系统，三套系统独自运行，数据无法共享、交换。随着区域间物流的迅猛发展，宁波海关从2007年开始着手开发三区合一的信息化管理系统，采用同一个数据库，提供统一的企业办事平台，实现一次录入、多次使用，形成以海关为中心、企业为单元、物流为主线的综合管理体系，实现了“一线放宽、二线管住、区内简便、区间快捷”的区域管理模式。

四是区域管理体制顺畅。宁波保税区、宁波出口加工区和宁波保税物流园区实行“三区合一”管理模式，海关业务由保税区海关统一负责，行政管理上也由保税区管委会统一负责。长期以来，三区在资源整合上进行了许多有益的探索与实践，对三区进行统一产业布局规划，从而为整合打下了良好的基础。

经济全球化和国际贸易自由化催生了自由贸易园区，并推动着自由贸易园区不断向前发展，以满足生产要素实现全球优化配置的需求。我国海关特殊监管区的发展也与经济全球化和国际贸易自由化密切相关。分析国外自由贸易园区和我国海关特殊监管区的发展轨迹，有助于正确把握海关特殊监管区整合发展的方向。

1973年国际海关理事会将自由贸易园区（Free Trade Zone）定义为：“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”自由贸易园区的功能主要集中在国际贸易、出口加工、物流分拨、商品加工以及金融服务等方面，其核心功能是通过放松管制，加快人员往来、货物进出、资金流动、信息传递的速度，在主要经济资源的快速流动与组合中，产生经济利益。自由贸易园区具有“隔离封闭”的管理特征、“高度开放”的功能特征、“免税保税”的政策特征和“境内关外”的区域定位。

国外自由贸易园区的发展源远流长，早在1547年，意大利热那亚湾的雷格亨港就被正式命名为自由港。二战前，自由贸易园区主要集中在发达国家；战后，随着经济全球化的快速发展，发展中国家的自由贸易园区普遍发展起来。尤其是进入20世纪90年代以后，世界经济朝着全球化方向迅速演进，自由贸易园区的数量持续增长，目前全球已有1200多个自由贸易园区。

国外自由贸易园区的功能设定是根据区位条件和进出口贸易的流量确定的，并且随着国内外经济形势的发展而调整。主要类型有以下几种：转口集散型，利用优越的地理环境从事货物转口及分拨、货物储存、商业性加工等，如巴拿马科隆自由贸易园区。贸工结合型，主要从事进出口贸易为主，附带一些简单加工和装配制造，如阿联酋迪拜港自由港区。出口加工型，以从事加工为主，以转口贸易、国际贸易、仓储运输服务为辅，如尼日利亚自由贸易园区。保税仓储型，以保税为主，免除货物进出口手续，较长时间处于保税状态，如荷兰阿姆斯特丹港自由贸易园区。

国外自由贸易园区转型发展的总体方向：第一，功能趋向综合化。自20世纪70年代后，自由贸易园区出现了商业型与工业型相互融合、单一目标向多目标转化的趋势。如汉堡自由港和科隆自由贸易园区，由单一的中转贸易向具有工业内容的自由贸易园区方向迈进。第二，经济联系一体化。自由贸易园区通过对资本、技术、劳动力等生产要素的吸纳和扩散功能，与区域经济乃至全国经济的前后向联系日益密切，已经成为国家实施经济政策的重要工具。第三，产业发展集群化。当今的自由贸易园区通常围绕贸易或转口贸易形成一定的出口加工工业和层次分明的服务产业这些行业之间相互依赖，形成一个以自由贸易园区的优惠政策和基础设施为依托的产业群。第四，管理手段现代化。多数自由贸易园区拥有先进的通讯设施和便捷的交通运输，甚至行政事务也采用先进技术。例如电子报关（EDl）就是首先从自由贸易园区开始的。第五，物流发展高端化。自由贸易园区“国际物流业”以极快速度发展起来，许多跨国公司将自己的配送中心设在自由贸易园区，使自由贸易园区成为国际物流网络枢纽。

根据国务院和海关总署对海关特殊监管区整合的规划和部署，综合保税区和保税港区都是海关特殊监管区域整合的主要目标。由于在实现海关特殊监管区功能整合、政策叠加的同时，还可促进资源的优化配置、合理布局，有利于推动海关特殊监管区及其所在地区的外向型经济发展，因此，整合工作开展以来，各地方政府都积极响应、大力推进。截至2009年7月底，国务院已经批复设立了4个综合保税区和12个保税港区。(www.daowen.com)

1.苏州工业园综合保税区：2006年12月17日设立，2008年1月封关运作。由出口加工区（A区、B区）、保税物流中心（B型）及直通式陆路口岸整合而成，总面积5.28平方公里，是我国首个海关特殊监管区“功能整合、政策叠加”改革的示范点。

2.北京天竺综合保税区：2008年7月23日设立，2009年7月28日一期正式通过国务院有关部门的验收，由空港保税物流园区和天竺出口加工区整合而成，规划面积5.94平方公里。

3.青岛前湾保税港区：2008年9月7日设立，规划面积9.72平方公里。由青岛保税区、青岛保税物流园区以及临近港口整合而成，实行一个海关监管、港区一体化运作，是目前国内首家通过几个海关特殊监管区域“功能整合、政策叠加”形成的保税港区。根据规划，青岛前湾保税港区将于2009年底实现一期封关运营，2010年实现港区全面封关运营。

4.张家港保税港区：2008年年底设立，由张家港保税区和保税物流园区整合而成，规划面积4.1平方公里，分为码头作业区、加工区、仓储区、集装箱区、大宗散货区等五大功能区域。

5.海口综合保税区：2008年12月22日设立，在原有保税区的基础上通过土地整体置换方式设立新的综合保税区，实现转型升级发展。海口综合保税区与洋浦保税港区将实行错位发展。

另有一些地方的整合方案正在申报之中，如：

6.厦门：厦门市2008年6月在获批设立海沧保税港区的同时，加快将象屿保税区、象屿保税物流园区和东渡港区整合成为具有口岸功能的综合保税区的工作，整合方案已获海关总署同意。目前区域整合的基础建设项目以及非保税业务清理、外迁工作已全部完成，相关监管、查验设备、网络改造也基本完成，并在附近规划了3平方公里的出口拼箱和非保税业务经营区域，由厦门保税区管委会负责开发和管理。

7.深圳：位于深圳西部的前海湾保税港区于2008年10月18日获国务院批复同意，规划面积3.71平方公里，具备陆路口岸功能的福田保税区向自由贸易园区转型，沙头角、盐田两个保税区及盐田港保税物流园区将整合为盐田综合保税区。目前整合方案正在申报之中。

8.珠海：拟将珠海保税区、珠海跨境工业园区（具有口岸功能）及保税区预留用地打包，向国家申报设立综合保税区。

此外，上海和天津的保税区由于设立早、发展快、政策发挥好，根据当时国家有关部门出台的政策，发展了一批非保税业务，大大增强了自身“经济造血”功能，实现了区域经济可持续发展，他们倾向于采取“一区多园”发展模式，通过实施物理围网监管与电子围网监管相结合，以及建设综合配套服务区，满足区内企业合理的保税延展业务（非保税业务）需求；通过深化区港联动试点和保税物流园区功能开发，拓展区域口岸功能，最终实现区域转型升级发展。其中，天津港保税区管委会统一管理天津港保税区、保税物流园区、空港保税区（1平方公里）、空港加工区（42平方公里）、空港国际物流区和滨海新区综合保税区（195.63公顷，位于空港加工区内）。

按照国务院和海关总署关于推进海关特殊监管区整合发展工作的部署，紧紧围绕“建设现代化国际港口城市”的目标，立足宁波区域经济发展的现实需求和长远规划，以宁波保税区、宁波出口加工区、宁波保税物流园区、慈溪出口加工区、梅山保税港区、宁波栋社保税物流中心作为整合对象，以建立自由贸易区为方向，通过整合把宁波海关特殊监管区建设成为运作规范、功能齐全、政策宽松、高效便捷的开放区，充分发挥海关特殊监管区在国际金融、国际贸易、保税加工、保税物流、转口贸易等方面的政策优势和功能优势，把海关特殊监管区的优势和宁波的港口优势有效结合起来，进一步推动宁波开放型经济的发展和提升。

L总体规划，统筹协调。海关特殊监管区整合不仅事关宁波所有海关特殊监管区的发展，也是提升宁波开发开放水平和促进宁波外经贸发展的重大举措，必须立足宁波经济发展的实际需求和未来规划进行通盘考虑、总体规划，确保整合工作与宁波区域发展战略相一致、相适应；对于整合进程中的重大事项，也要明确部门进行统一协调处理，落实各部门在特殊区域建设发展中的责任，确保整合工作有序、稳步推进。

2.积极稳妥，分步实施。从政策层面来看，《国务院关于海关特殊监管区域整合发展的指导意见》尚未正式出台，政策走向尚有不确定性；另一方面，从各地反馈的情况来看，整合工作在推进中也出现了一些问题，包括有关政策的配套、细化等，与相关部门政策法规和操作层面的衔接等。同时，受本次金融危机影响，我国经济特别是外经贸发展还面临许多不确定因素，这对海关改革创新举措也是一次大考验。因此，当前推进宁波海关特殊监管区域整合宜遵循积极和稳妥的原则，分步实施，稳步推进，既要积极推动整合工作取得实质性进展，又要防止步子迈得太大。

3.经济效能，科学发展。要科学合理地确定海关特殊监管区在宁波经济社会发展中的地位和作用，按照转变经济发展方式的要求，遵循市场经济规律，合理配置资源，创新管理理念、管理制度和管理手段，提高服务水平，降低运行成本，促进海关特殊监管区的科学发展。

4.空间连片，组团发展。通过整合，统一海关特殊监管区的名称、功能、政策，推动海关特殊监管区的合理布局和土地等资源的优化配置，促进海关特殊监管区之间的产业配套，实现海关特殊监管区之间以及海关特殊监管区与空港、海港等主要物流枢纽之间的“物畅其流”，变“单打独斗，各自为战”为“空间连片，组团发展”，提升宁波海关特殊监管区的整体效能。

根据国务院新一轮长三角区域发展战略，宁波有望发展成为亚太地区重要的国际门户城市，宁波一舟山港也将成为上海国际航运中心的重要组成部分。这样的功能定位既给宁波未来的发展指明了方向，也提出了挑战。宁波要立足自身实际，积极融入长三角，在全球发展中找准自身的定位，谋划发展的举措。在宁波开放型经济转型升级的整体框架中，北仑的位置异常重要。

宁波现有的5个海关特殊监管区中有4个都在北仑，同时北仑还有宁波经济技术开发区、大榭开发区等国家级开发区，整体实力较为强大，形成了依托深水良港，以现代物流业、临港大工业和高新技术产业为主导的产业基地，是宁波乃至浙江省对外开放的重要载体，基于更为长远的对外开放与区域经济发展目标，可以借鉴国外自由贸易园区的发展经验（详见本研究报告第二部分），将整个北仑区设为自由贸易园区，协调各海关特殊监管区之间的功能，进而将北仑自由贸易园区建设成宁波开放型经济转型升级的新平台和全国海关特殊监管区整合提升的重点示范区。

最理想的宁波地区海关特殊监管区的整合方案应该是，通过功能整合、政策叠加和合理规划，将现有的5个海关特殊监管区及栋社保税物流中心统一整合为“宁波北仑自由贸易园区”（慈溪进出口加工区及栋社保税物流中心可以作为宁波北仑自由贸易园区的分区），配置统一的功能、政策，执行统一的管理制度和监管模式，并且进一步扩大范围，将整个北仑区域和镇海区都包含在海关特殊监管区内，由统一的自由贸易园区管委会负责管理，区域内部可以设置不同的功能区（如转口集散、出口加工、保税仓储等）。由于监管区内不能设置生活区，可以考虑将监管区由电子监管和物理围网分割为不同部分，在物理围网外设置生活区。

通过整合设立北仑自由贸易园区的方案虽然比较理想，但也存在土地置换、企业和居民区迁移、组织机构合并重组、区块重新规划等多重问题，难度较大。从可行性角度来看，在现有海关特殊监管区的基础上，通过整合设立宁波综合保税区是次优选择。

具体可以考虑分两步走：第一步，结合宁波海关特殊监管区域的布局，同时兼顾港口经济、空港经济、大桥经济和特色产业经济的均衡发展，根据“统一规划、错位发展、优势互补”的原则，采取松散的模式，在不改变现有各海关特殊监管区域四至范围的基础上，首先将宁波保税区南区、宁波出口加工区、慈溪出口加工区、宁波保税物流园区和栋社保税物流中心整合为“宁波综合保税区”，并将综保区范围扩展至宁波港镇海液化储罐区。考虑到综合保税区主要发展外向型经济，而保税区在拉动内需方面有其独特的作用，特别是在当前严峻的经济形势下，保税区的功能政策有其一定的优势，并且区内有较多非保企业，整合难度较大，因此，保税区的东区、西区在第一步先不予考虑；保税区南区由于毗邻宁波出口加工区，且以保税加工业务为主，在第一步中先予整合。第二步，在“局部整合”完成的基础上，根据国务院的整体部署和要求，结合宁波综合保税区运行情况以及宁波区域经济发展的实际需求，择时将保税东、西区整合到综合保税区内，同时考虑将梅山保税港区也纳入到宁波综合保税区内。

由于第二步整合还有一些不确定因素，在此着重就第一步整合提出一些具体设想。

1.名称功能整合。在名称上统一整合为“宁波综合保税区”，按照地理位置的不同可分为“宁波综保区A区（北仑片）”（原宁波出口加工区和宁波保税区南区）、“宁波综保区B区（镇海片）”（原镇海液化储罐区）、“宁波综保区C区（慈溪片）”（原慈溪出口加工区）和“宁波综保区D区（空港片）“（原栋社保税物流中心）。各片区实行统一的政策，皆具备保税加工、保税物流功能，以及相关的研发、检测、维修以及货物贸易、服务贸易等功能。对综合保税区执行严格的综合保税区监管规定，不允许有从事非保税业务的生产或仓储企业存在。为加强统一布局和合理规划，促进海关特殊监管区域均衡、健康发展，实现资源的合理配置，对综保区各片区实行统一规划、错位发展。其中，北仑片依托北仑港区重点开展保税物流和保税加工业务，为江东、北仑地区企业实现配套服务，向舟山等地辐射；空港片重点依托空港优势发展保税物流，为鄞州、海曙、江北、宁海、奉化的企业进行配套，同时辐射至台州、温州等周边城市；慈溪片重点服务余姚和慈溪企业，同时依托杭州湾大桥做好、做强“大桥经济”，辐射至环杭州湾周边城市；镇海片重点发展液体化工品的保税物流和保税加工，形成化工商品集散地和交易平台。

2.合理拓展功能范围。一是在原有海关特殊监管区整合的基础上，延伸综保区范围，将宁波港镇海液化储罐区和栋社保税物流中心划入综保区。其中，栋社保税物流中心由保税监管场所升级而来，本身监管条件已符合综合保税区的要求，将其并入综保区能进一步发挥空港的作用，提升综保区发展现代物流、扩大经济辐射的能力。镇海液化储罐区是国内最主要的液体化工物流中心之一，将其打造成综合保税区有助于促使宁波港发展成为远东乃至国际重要液化物流中转口岸，同时也有利于促进宁波临港重化工产业链的发展升级。目前镇海液化储罐区尚不属于海关特殊监管区域，将其整合为综合保税区需另行上报审批。由于国务院对梅山保税港区的批复文件中明确，梅山保税港区封关运作后，宁波保税物流园区不再保留。如果保税物流园区无法原址保留并入综合保税区，也可以考虑将此区域置换到镇海液化储罐区。二是进一步拓展功能，鼓励综合保税区开展研发设计、产品测试、售后维修、设备租赁、商品展示、国际中转业务及相关贸易，在海关特殊监管区域内开展期货保税交割业务，支持保税港区内开展现代航运服务业务试点，鼓励海关特殊监管区内进行与保税基本功能相关的服务业对外开放创新试点。

3.管理机构整合。由宁波市政府明确宁波地区海关特殊监管区统一的归口管理部门，或设立“宁波综合保税区管理局”负责宁波地区海关特殊监管区有关协调管理工作，协助海关开展海关特殊监管区整合。同时，由于各区块地理位置分散，海关特殊监管区的日常行政管理仍由各管委会负责。海关特殊监管区的海关机构也进行整合，设立综合保税区海关，负责除保税港区（梅山海关负责监管）和保税区（暂不列入整合）外宁波地区所有海关特殊监管区的监管，各海关特殊监管区的实地监管由综保区海关派驻机构实施。考虑到目前多数海关特殊监管区集中在北仑，综合保税区海关可采取与保税区海关“一套班子、两块牌子”的办公模式。国检等口岸执法单位可参照上述模式进行整合。

4.卡口及管理平台统一。对现有各海关特殊监管区不符合区域验收标准的监管设施（包括围网、卡口、查验场地、监控系统等）进行拆建，统一监管标准。通过口岸物流监控平台实现各卡口之间的信息共享，互联互通，同时在综保区海关设立海关特殊监管区卡口监控中心和视频监控中心，对宁波地区所有海关特殊监管区实行24小时监管，确保海关监管到位。在海关特殊监管区实行统一、高效、便捷、有序的通关监管模式，并辅之以统一的信息化管理平台，通过信息化管理平台与区内各有关部门、区内企业进行数据交换，做到通关管理的“一次申报、一次查验、一次放行”，提高大通关效率，并通过信息共享形成监管合力。

本方案是现行体制下比较可行的方案，具体有以下几个优点：

（1）该方案灵活机动、易于操作。既可积极推动整合工作取得实质性进展，通过功能整合、政策叠加，使现有各海关特殊监管区升级发展为开放程度最高、功能最全、政策最优惠的综合保税区，又兼顾了现有各海关特殊监管区的发展现状、功能定位、辐射区域和现行管理体制，避免因整合而造成过大的振动，影响海关特殊监管区域发展及区内企业的正常经营；“两步走”的步骤可进可退，既避免因国家层面的政策不明朗甚至政策变动而使整合工作处于被动局面，也有利于充分吸收借鉴其他地区整合的经验教训，避免因操之过急而给区域发展带来不利影响。

（2）有利于提升整体效能和综合竞争力。通过整合，海关特殊监管区功能更加完善、区域间流转更加便捷，将更好地发挥连接国内、国际市场的优势，为腹地企业提供低成本、高效率的物流服务，吸引腹地企业通过海关特殊监管区平台参与国际分工，推动加工贸易转型升级，促进区域经济在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争。区域整合后，各片区地域不变、辐射区域不变，实行错位发展，将更好地促进所在区域外向型经济发展，同时有利于实现公平良性竞争和协调发展。整合后，海关特殊监管区的范围扩大到空港和镇海液化储罐区：，赋予栎社保税物流中心和镇海液化储罐区综保区的功能和政策，将更有效地发挥宁波空港和镇海码头在发展现代物流中的作用，促进宁波全国性物流节点城市建设，提升宁波综合竞争力。

（3）地方政府统一管理部门的设立以及主管海关的统一，有利于加强协调指导，实现统一规划、统一协调、统一管理。改变过去多头管理、各自为政、发展极不平衡的局面，促进资源优化配置和区域间联动，实现全面协调可持续发展。

空间整合是海关特殊监管区整合的重要内容。从充分发挥各海关特殊监管区对各自周边地区外向型经济发展的辐射和带动作用，以及目前政策层面还具有不确定性等方面考虑，我们提出的设立宁波综合保税区的第一步整合方案基本上保持现行各海关特殊监管区四至不变，只涉及很小一部分的空间整合。但就长远规划来看，进一步整合涉及空间布局调整。而设立北仑自由贸易园区的方案更是以空间整合为基础。对于空间整合的利弊以及如何具体操作尚需更深入的调研和探讨。

整合后，要充分发挥海关特殊监管区的功能和作用，还面临一些操作层面的问题需要进一步研究和探讨，如海关特殊监管区的监管模式问题，即如何确保海关特殊监管区之间以及海关特殊监管区与港口等物流枢纽之间的物流进出的高效便捷；又如，海关、商检等口岸执法单位之间的协调配合问题，等等。

整合后，海关特殊监管区的功能、政策都会有大的调整，这将对部分区内企业的生产经营造成实质影响，有的企业可能会考虑迁出海关特殊监管区。因此，要注重相关政策宣传引导，确保企业全面准确了解整合的内容和充分估计整合对企业生产经营的影响，帮助企业做好有关应对工作，确保整合工作的顺利进行。

（作者单位：宁波海关）