“十三五”时期是广东率先实现全面建成小康社会的关键期，也是生态环境承载力的“极限期”、总量排放的“拐点期”、质量改善的“攻坚期”、发展保护的“两难期”。同时，随着收入的增长，公众将一改过去对由于环境恶化可能带来的健康风险的漠视，对危及自身健康的环境污染事件会极度关注，内心权衡经济收益和健康风险的天平也大幅向后者倾斜。这种心态变化直接导致了公众对更好环境质量的需求感日益强烈。同时，广东省水污染问题、农村环境问题等依然严峻，大气质量有所改善但与公众需求仍存较大差距。但是，有限的环境投入将导致更好环境质量供给相对不足，这种供给与需求的差距将致使公众环境需求被满足程度被降低，这种可以觉察到的环境舒适供给萎缩的失衡状态，会造成公众对环境污染的不满愈加强烈，对环境污染事件会格外关注，对涉及环境污染的建设项目会格外敏感，从而形成对经济、社会和政治发展的强大压力。

因此，为应对广东省生态环境领域现存的问题与挑战，不断满足公众日益增长的环境需求，本报告建议从以下四个方面来进一步加强广东省生态保护与环境治理力度，努力协调发展与保护之间的关系，促进绿色发展水平不断提升。

一是改变重技术、轻制度的环境“弱治理”模式。技术和制度都是解决生态环境问题的重要手段，二者具有同等重要的地位与作用，不可偏废。应逐步克服技术和工程导向思维，改变“重工程、轻管理”的局面，做到既注重技术治理，也强调制度保障，两者并举、相互促进，最终形成基于技术创新与制度创新协同发展的生态环境建设新格局。一方面要建立系统完整的制度体系，用制度保护生态环境，用制度释放技术治理潜力，固化技术治理成效。广东应着重将国土空间用途管制、生态保护红线制度、资源环境承载能力监测与预警制度、自然资源资产负债表制度、资源有偿使用、生态补偿等制度尽快落地实施，释放生态环境建设中的制度红利。另一方面要不断促进技术治理体系创新，充分发挥技术手段对于提升生态文明制度运行效率和降低运行成本的重要作用。科学技术不仅可以为宏观决策提供依据和手段，而且可以提升管理效率，促进制度安排顺利、高效实施。在推进生态环境制度建设的同时，也必须结合广东生态环境的特点与现状，有针对性地推进重点环境领域的科学研究和技术攻关，突破一批关键技术，强化科研成果的集成和产出，掌握重点领域环境污染机理和调控机制。继续注重对企业微观领域的技术援助，继续加大对节能减排、生态保护与环境治理等领域的新技术研发支持力度，鼓励相关新技术在生产生活领域中应用，继续释放技术治理在资源节约、生态保护与环境治理中的潜力空间。

二是在创新中保持传统节能减排动力。严控总量仍是当前以及未来一段时期广东省生态环境建设的重要任务，一方面，应严控总量，需要扩大污染物约束性指标范围。在实施化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制基础上，扩大总量控制的污染物类别，将臭氧、挥发性有机化合物等非传统大气污染物全面纳入约束性目标，并考虑将决定水、土壤质量改善的相关污染物纳入约束性指标。将耕地土壤环境质量、牧草地土壤环境质量、生态红线保护面积、生态服务功能提升等指标纳入党政干部考核指标体系，实现对水、大气、土壤、生态系统等全要素目标指标管理。另一方面，应实施差别化措施，采取更有针对性的总量控制方案，实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制指标。按照广东主体功能区规划对各地市的定位，制定差别化总量控制方案，实现减排目标“同向但不同步”。珠三角区域的生态环境承载力已逼近极限，对该地区无疑应当实行最严格总量控制，力争该区域主要污染物排放总量在全省率先达到“拐点”。重点开发区的东西两翼，正处于工业化初期，人均收入水平仍需要继续大幅提升，对该区域的总量控制可适度宽松，以为其经济发展预留出较为充裕的空间和时间。对生态发展区的粤北山区，应以鼓励其走从容发展、绿色发展和生态优先的道路，严格控制总量峰值大小，但在排放峰值到达时间上可以给予宽限。另外，应对重点行业工业烟粉尘总量控制，考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制，对总氮、总磷和挥发性有机物实施重点区域与重点行业相结合的总量控制。应对污染最严重、问题最突出的重点流域实行总氮或总磷区域排放量总量控制，要求沿流域城市污水处理厂实施脱氮除磷。

三是在探索中积极培育节能减排新动力。过往以行政命令、责任分工和目标约束为代表的命令控制型模式仍然是广东当前最主要的节能减排动力。但是，随着边际成本的上升、节能减排对象的复杂化和减排目标的多元化，这种减排模式将面临效率降低和成本升高两大难题。因此，需要积极培育市场化措施来增加节能减排新动力。市场化减排机制的优势在于可以提升管控的全面性，降低管控的成本，为未来广东节能减排提供新的动力。广东省应继续深化和完善市场化减排模式，释放和增强市场化机制对节能减排的动力，使其成为传统命令控制型减排动力的有力补充，保障“十三五”减排动力持续而强劲。应建立健全自然资源产权制度，发挥产权约束功能。完善和丰富交易制度，创造减排的市场激励，激发市场活跃度，在碳交易市场中引入和完善期货交易，开发多类型、多层次的期货产品，充分发挥期货交易在价格发现上的重要作用。完善资源环境价格机制，提高资源环境使用效率，通过资源环境价格的市场化改革，加快对“三高”产业和传统产业中落后产能及过剩产能的淘汰与消化。

四是应重视能源结构优化释放的节能减排空间。应当将能源结构优化作为未来广东省节能减排重要的潜力空间。首先，“降煤”仍为能源结构优化的第一要务，应对粤东西北地区的燃煤电厂排放严加管制。削减煤炭使用规模并非易事，长期使用煤炭所积淀下来的设施设备较难在短期全部转换，短期内也应着眼于煤炭的清洁使用，以应对煤炭短期难以迅速转换的困境。其次，“气化”是当前能源结构优化最佳路径，一方面要注重天然气管网等基础设施建设，完善已有燃气发电多联供系统以提高能源的终端利用率；另一方面，随着天然气价格形成机制的日益完善，天然气的环境优势、容量优势、调峰优势将获得较好发挥，此时应大力促进天然气在高耗能行业的应用，推进天然气分布式能源的发展，稳步推进天然气清洁能源发电项目建设，在负荷较为集中的地区，建设大型高效燃气蒸汽联合循环调峰电站。最后，粤东西北地区能源效率提升仍有较大空间，在这些地区，应继续致力于加强淘汰落后设备和落后产能，加强技术改造与革新，特别是加强对这一区域能源密集型企业的监管力度。加强对区域产业发展的引导，加强对高耗能产业的规制力度，充分发挥技术效应在工业化初期对减排的巨大作用，防止这些地区向高收入水平迈进过程中产生“能源效率”的回弹。

五是不添新账，偿还旧账，持续增加生态环保投入。应通过多种途径持续增加广东省生态保护与环境治理资金投入，一方面，制定环境治理投入倍增计划，加大财政在生态保护和环境污染治理领域的支出力度，设立专项环境污染治理基金为治理污染筹资，确保环保投入资金增长率不低于财政收入增长率；另一方面，针对关键领域制定环保投资的长期计划，引导社会资本进入，提升环保投资的系统性、有效性和利润率，提高供给侧的活力；再者，逐步减少或取消针对化肥农药、渔业捕捞、化石燃料和过剩产能的不良补贴，将有限的财政资金集中、系统补贴到绿色增长的关键领域；最后，研究建立和完善开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态保护与生态受益地区之间的财政转移支付机制。

六是动员全社会力量开展节能行动。作为拥有1.06亿常住人口的人口大省，随着居民收入水平的提高，广东省的居民部门和第三产业的用能和污染物排放占比也在日益提高，因此，广东省“十三五”时期减排重点应逐步向居民部门倾斜。由于居民部门的用能需求具有较强的刚性，且能源消费主体数量众多且分散，继续利用传统命令控制型措施将难以应对，应采取创新性减排措施。首先，居民消费部门的节能减排，最重要还是依靠公众意识的增强。“十三五”时期，广东省居民收入水平将迈向新高速，居民对环境质量改善的需求将日益强烈，这正是培育全社会节能减排意识，引导人人减排的良好契机。应在家庭社区、学校、商场、宾馆饭店等领域开展形式多样的节能减排行动，引导公众采取适合自己的方式，参与减排行动。其次，应为全民减排创造有利的条件。如在交通领域的全民减排，应进一步完善公共交通系统，提升城市公共交通出行分担率；完善城市道路规划，扩大自行车、步行等绿色出行比重；通过实施征收道路拥挤费等经济型措施来解决城市道路拥堵难题；出台相关政策，鼓励和规范互联网专车市场，降低私家车在交通高峰期的使用频率；扩大新能源汽车的使用规模；提高机动车燃油品质等。最后，政府机构应身体力行，为全社会节能减排工作发挥示范作用。推行政府机构合理用能，制订实施政府机构能耗定额标准，全面推行能耗定额用能管理制度。建立能耗定额公示制度，发布机关能耗及费用支出情况，着重建立定额管理岗位责任制、目标责任制、节奖超罚等制度。

附表：

表1　2015年全省城市环境空气质量状况

表2　2016年6月广东省重污染河流断面水质状况

（续表）

（续表）

（续表）

（续表）

备注：
1.表格来源：《广东省2016年第二季度重点河流水质状况》。
2.超标项目/超标倍数计算，溶解氧为目标浓度与监测浓度的差值，其他指标以阶段目标计算，无阶段目标的以水质目标计算。
3.综合污染指数以氨氮、总磷和化学需氧量三项计算。
4.镇盛无2015年阶段目标，参照下游石碧阶段目标；水口水道沿用2014年阶段目标。(www.daowen.com)

参考文献：

1.陈健鹏：《中国主要污染物排放进入转折期》，《中国环境报》2015年2月9日。

2.王珺：《广东“十三五”发展展望研究》，广东经济出版社2015年版。

3.吴舜泽、陈斌、逯元堂等：《中国环境保护投资失真问题分析与建议》，《中国人口·资源与环境》2007年第17期。

4.吴大磊、赵细康、曾云敏等：《广东绿色发展指数评价研究报告》，广东省社会科学院，2016年12月16日。

5.张健：《提高环保投资水平的对策分析》，《新疆环境保护》2000年第22期。

【注释】

[1]吴大磊，研究员，广东省社会科学院环境经济与政策研究中心副主任；赵细康，研究员，广东省社会科学院副院长。

[2]陈健鹏：《中国主要污染物排放进入转折期》，《中国环境报》2015年2月9日。

[3]棘轮效应：是指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整。尤其是在短期内消费是不可逆的，其习惯效应较大。这种习惯效应，使消费取决于相对收入，即相对于自己过去的高峰收入。消费者易于随收入的提高增加消费，但不易于收入降低而减少消费，以致产生有正截距的短期消费函数。

[4]吴舜泽、陈斌、逯元堂等：《中国环境保护投资失真问题分析与建议》，《中国人口·资源与环境》2007年第3期，第112～117页。

[5]张健：《提高环保投资水平的对策分析》，《新疆环境保护》2000年第22期，第44～49页。

[6]有关评价原理与方法请见《广东绿色发展指数评价研究报告》

[7]根据《广东省主体功能区规划》，省域范围主体功能区包括优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域。为便于分析，本报告以地市行政区为划分单元，将广东主体功能区分为优化开发区、重点开发区和生态发展区三类。由于存在一个行政区范围内包含不同功能区种类，为便于分析，本报告以行政区为单元进行了重新归类，即将各地市归入其大部分区域所属的功能区类别，例如韶关市归为生态发展区。

[8]图片来源：《广东省主体功能区规划》。