1992年，国家制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（下称《基本方案》），并在全国有条件的地区逐步推广。《基本方案》规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人账户基金积累总额计发养老金。

围绕着《基本方案》，全国各地积极开展农村社会养老保障制度的建设工作。到2005年底，全国已有31个省（自治区、直辖市）约1900个县（市、区、旗）开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参保，积累保险基金约310亿元人民币，300多万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21.3亿元人民币。然而，这种试点改革并没有从根本上解决我国农村社会养老保障的问题，各地在探索建设农村社会养老保障制度中也发现了一系列问题。

（1）制度覆盖面小，共济性差

我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展水平的不平衡决定了我国农村社会养老保险制度的覆盖面一般是以区县为单位。但是，这种以区县为主要管理单位的办法存在着较大的缺陷。一般而言，保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大，而在一个区县的范围内，一些与保险有关的统计指标的差别很小，如老年系数、疾病谱、家庭结构和收入水平等基本趋同，这就使养老保险制度的共济性很差。另一方面，养老保险制度所必需的不变成本（机构设置、管理系统的装备等）较为明显地呈现出规模不经济的特征。

（2）基金筹集模式的缺陷

《基本方案》规定，保险基金的筹集渠道为：“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬性约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受得到集体补助；即使在经济较为发达地区，随着农村土地承包制和村办经济实体承包经营制的实施，集体积累越来越少，已经没有能力再为农民提供养老保险补助。而《基本方案》又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。

（3）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性(www.daowen.com)

各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此，各地对这一政策的建立、撤销，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。

（4）基金保值增值困难

《基本方案》规定：“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”但在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是由于银行利率下调和通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。

（5）保障水平过低

由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的投保档次。即使不考虑通货膨胀等因素，农民在进入老年后所能领取的养老金也是微乎其微的，很难起到养老保障的作用。