从目前我国农村的实际情况来看，相对于已达9亿之多的农村人口来说，耕地数量相对较少，人地紧张的矛盾在短时间之内不会缓解。同时正在进行的工业化进程加剧了我国土地资源短缺的现象，农村与城市对土地资源的争夺将会持续较长的一段时间。农村土地制度改革应从减少改革成本、稳定社会出发，将改革目标分为短期、中期和长期目标。

在短期之中不宜进行土地私有化的改革，私有化改革与现行的意识形态相悖，容易引发社会震荡，产生诸多社会问题。土地私有制并不一定能够促进土地流转和提高土地效率，在人地矛盾紧张的环境中，土地私有化可能进一步强化土地的保障和保值功能，使土地流转困难重重，更谈不上规模经营。近期改革应以完善土地承包责任制，依法保障农民土地权利不受侵犯为主。应强化农民的承包权利，制约村社集体的权力，制止土地承包向“集体化”回归。进一步改革农村的政治体制，扩大农村基层政府权力来源的民意基础，加强对农村基层政府权力运行的民主监督，打击腐败，维护公平，保持农村社会的稳定，使农村社会经济各方面协调发展。

农村土地制度改革的中期目标可以推行农村土地股份合作制的改革。温家宝总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时，曾说：“农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。由于种种原因我国的《土地承包法》仍不够彻底，但就目前中国的实际情况来说，在短时间内实现土地私有化是不现实的。因此在现有的国内农地制度创新中，广东南海的土地股份合作制在土地所有权改革上的探讨具有重要的现实意义。^[15]在土地股份合作制下，集体依然拥有土地的支配权和处置权，村社将集体土地的所有权和经营权进行分离，每个农户拥有一定的集体土地股份，集体村社实行土地的统一管理、统一规划和统一开发利用，土地收益通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民私人所有。通常土地股份合作制的具体内容包括以下几点。①土地折股方式。一种方式是将土地作价折股，或按征地价，或按不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，进行土地货币化折股；另一种方式是按土地的实物形态进行折股，不作价按大小人口数量折股。②土地股权分配。基本股权结构分为集体股和个人股。集体股由原社区集体资产（含土地、财产、资金等）折价入股形成，个人股的确认一般以某个特定时点截止社区内全部人口为基数，采取土地股、基础股和贡献股三种形式分配到个人。土地股基本上是按农民原承包土地折价计股；基础股是按原集体资产折价后配给农民的股份；贡献股一般按农民对社区集体经济贡献的大小配给。③产权界定。土地的使用权收归集体经济组织，经营形式改为家庭自愿承包制、投包制或专业队集体承包制，或几种承包制同时并存的经营承包形式。对社员土地股份的继承、转让各地做法不同，有的规定不允许，有的可以。大多数情况下社员享有的土地股份不具有完整意义的所有权，不能买卖、转让和继承，只能以此分红。④分配方式。土地承包经营的收入，在适当扣除各种提留以后，按土地股份权进行分配。⑤管理形式。实行股东代表大会、董事会、监事会的“三会”管理制度，股东代表大会是最高权力机构，董事会是工作执行机构同时要接受监事会的质询和监督，实行一人一票的民主集中制。

南海的土地股份制具有几个明显的优点。第一，它兼顾了公平与效率的原则，有利于农村和谐社会的建设。在土地股权的初始分配中每一个农户都可以获得一份股权，这体现了公平原则。随着土地的实际资产经营和规模集中，从土地中获得的收益农户可以再次分红，这体现了效率原则。目前在城市化过程中土地价格上涨很快，如何解决土地资源增值所带来的土地收益“二次分配”问题，缓解现行征地矛盾，土地股权制提供了一个很好的制度框架。第二，它充分考虑了制度的延续性，降低了制度变革的成本。土地股份制继续强化和确认了农户对土地的承包经营权，弥补了均田承包的制度缺陷。既保存了农户和集体组织的主体地位，实现了农民的土地所有权，又奠定了集体经济组织存在和作用的经济基础。第三，它建立了集体与农户之间的新型土地产权关系。在土地股份制中，土地的支配权和处置权仍归集体，但土地的占有权和收益权是通过股份来分红的，一部分归集体所有，一部分归社员所有，由此建立了一种集体和社员共享的土地产权制度。第四，它有利于集体组织集中土地，形成适度的土地规模经营。农户在土地股权中并不占有土地的实物形态，而是一种货币化股权，集体可以将土地集中起来，统一规划和经营，实现规模经济。第五，建立了良好的约束和激励机制，有利于社员关心社区的生产经营活动，便于形成自我发展、自我积累、自我调节、自我约束的良好机制。总的来说，土地股份合作制是目前农村土地产权改革方面较为彻底的方案，对农民分享城市化、工业化成果，缩小城乡差距具有现实意义。

从长期来看，中国现行的土地承包制度不可能作为一种基础性的制度，继续支撑中国农业的长期发展和支持中国的城市化进程，因此在长期看来，政府的政策和立法都必须有根本性突破，从目前明确农民对土地的使用权转向进一步明确农民对土地的所有权。虽然《土地承包法》明确了今后中国农村土地制度的基本框架，现行的农村土地承包经营权已经非常接近于法律意义上的所有权，但仍有不够彻底的地方。因此只有从根本上解决了土地制度，才能减少人为因素对土地资源配置的干预和不合理控制，才有利于遏止权力进入市场，从源头上杜绝腐败行为的发生。

（原载于《学术研究》，2008年第1期；丁任重，倪英）

【注释】

[1]《中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知》，新华社，2002年11月4日。

[2]吴传震：《房地产调控：扼住房价上涨咽喉》，《南方周末》2005年3月10日。

[3]《法制日报》2003年6月25日。

[4]《科学设计征地补偿》，《中国国土资源报》2003年6月26日。

[5]隋卓娇：《首先是完善机制》，《中国国土资源报》2003年5月15日。(www.daowen.com)

[6]邹建峰：《征地：农民利益受损不可小觑》，《中国经济时报》2002年7月31日。

[7]文贯中：《中国的农村土地制度、就业与城市化》，来源：www.china-review.com；张五常：《出售土地“一举三得”》，中国经济学教育科研网，2004年9月20日。

[8]杨小凯：《中国改革面临的深层问题——关于土地制度改革》，《战略与管理》2002年第5期。

[9]姚洋：《农地制度与农业绩效的实证研究》，来源：http：//www.ccer.edu.cn。

[10]党国英：《关于深化农村土地制度改革的思考》，《国土资源》2003年第6期。

[11]刘守英：《中国农地集体所有制的结构与变迁》，国务院研究发展中心网，1999年11月。

[12]文贯中：《中国的农村土地制度、就业与城市化》，来源：www.china-review.com；张五常：《出售土地“一举三得”》，中国经济学教育科研网，2004年9月20日。

[13]张德元：《实行土地国有化，赋予农民永佃权》，来源：http：//www.usc.cunk.edu.hk。

[14]秦晖：《中国农村土地制度与农民权利保障》，《学术与争鸣》2002年第2期。

[15]张红宇：《中国农地调整与使用权流转：几点评论》，《管理世界》2002年第5期。