这一模式有一个前提，就是“一级所有”，它包含了两个含义：一是国有资产所有权集中于中央政府一级，地方政府都不再对国有企业或国有股份拥有所有权；二是国有资产所有者职能集中在中央一个部门行使。具体地说，就是把国有资产所有者职能集中到中央财政部专设的国有资产管理局行使，并由这个部门对国有资产的安全和效益负完全的责任，其他各个中央经济部门不再拥有所有者权力，只从事经济行政职能，即根据国民经济规划和国民经济平衡发展的需要，提出产业政策、行业政策和技术政策，以及制定全国性维护市场经济秩序的各项法规等服务监督工作。

所谓两层次管理是指国家一级管理和企业一级管理。具体地说，国有资产管理局并不直接进行国有资产的经营，而是把国有资产分成两类：一类是国有资产存量及用于一般性投资的国有资产增量交由企业自主经营；一类是用于国家重点投资需要的国有资产增量部分，即用于满足各个企业及其他经营成分。无力投资和不愿投资，而又是社会再生产协调发展必需的投资所需要的国有资产增量部分，交由有关投资公司自主经营。

“两层次管理”模式的提出者认为，这一模式可以有助于打破企业隶属的行政条块关系，消除企业资金横向运动的障碍，为推动流通体制改革，培育国内统一市场创造条件。同时，有利于克服产权虚置、资金预算软化等弊端，为深化企业内部改革提供了外部条件。但也有些不同的观点认为，这一模式也有以下几个缺陷。

第一，把国有资产所有权集中到中央政府，不利于正确处理中央与地方的经济关系。①从历史来看，我国的国有企业历来就有中央企业和地方企业之分，而地方国有企业则是由地方政府投资兴办和管理，其产品主要面向地方市场，利润和税收也是上交地方财政。如果把地方企业的资产所有权统统上收到中央政府，就是没有考虑到国有企业长期发展的历史，挫伤地方的积极性。②从现实来看，在社会主义市场经济的发展过程中，必须合理规范、协调中央与地方的经济关系，协调国民经济与地区经济的发展。如果把国有企业的所有权都集中到中央，不仅会影响地方政府的积极性，还会影响地方经济的发展，甚至会引起地方政府的消极抵触行为，从而不利于中央与地方政府关系的协调。(www.daowen.com)

第二，国有资产的管理职能只由国有资产管理部门行使，而专业经济部门完全不承担国有资产的管理职能，不利于调动专业经济部门的积极性。①从构成看，我国的国有资产构成相当复杂，并渗透于社会的各个领域。既有垄断性行业，又有竞争性行业；既有流通行业，又有制造行业；既有基础行业，又有非基础行业；既有民用行业，又有军用行业。因此，仅由国有资产管理部门承担监督管理国有资产的任务而排开专业经济部门是不行的。②目前我国正处在体制的转轨和过渡时期，专业经济部门所承担的“规划、协调、监督、服务”等职能尚不能立即完全取消。而专业经济部门要行使好上述职能，就必须与国有资产监督管理工作结合起来进行。因为行业管理的核心内容是对行业的资源配置进行宏观调控，行业管理部门如果不能对行业的主要资产即国有资产进行监督管理的话，就谈不上进行有效的行业管理。③行业的国有企业在行业经济发展中起着主导作用，而要转变国有企业的经营机制，就需要行业管理部门的宏观调控。同时，随着行业经济的发展，国有企业逐渐呈现出多样化经营趋势（如承包、租赁、合资、合作、实行股份制等）。国有企业改变经营方式时，势必涉及行业的组织结构和生产能力的调整，这也需要行业管理部门进行宏观指导。

第三，政府职能转变体现的不突出。把以前隶属于地方或部门的国有企业，集中交由国有资产管理部门进行管理，这固然能使企业摆脱“条”或“块”的行政干预，但同时也要看到，国有资产管理部门也是政府的一个行政机关，它也同样不具备经营职能，行使的是行政管理职能。这里就有一个突出的问题，就是国有资产管理部门会不会出现新的行政干预或新的政企不分。如何规范、界定国有资产的管理职能，两层次模式没有进一步的说明，所以关键的问题在于国有资产管理部门如何来行使国有资产所有者的职权。