环县、华池县两县共辖36个乡（镇）、361个行政村，总土地面积13079平方公里，耕地面积229.56万亩，总人口48.48万人，农业人口44.19万人。20世纪80年代，两县是庆阳市一个干旱少雨、山大沟深、植被稀少、自然条件严酷、生态环境脆弱的特殊区域。这里的群众缺衣少食、水贵如油、燃料紧缺，处处开荒、广种薄收，水土流失严重、生态环境处于恶性循环之中，大多数群众长期外于半饥饿半干渴状态，有“陇中之苦甲于天下”之称。新中国成立以来，环、华两县作为革命老区，又作为贫困地区，党和政府给予了极大的关心和支持，但由于多种原因，到1982年底，这两县农民人均纯收入分别为29.3元和53.3元，有贫困人口21.33万人，贫困面高达63%（当时的贫困标准），农民群众年年都靠国家救济粮度日，是全国干旱、贫困地区之一。

党的十一届三中全会以后，党中央、国务院为了解决定西地区和宁夏西海固地区的温饱问题，从1983年开始，进行了以跨区域扶贫开发为主要内容的“两西”农业建设，环县、华池两县被列入国家“两西”建设范围，按照省委、省政府确定的“三年停止破坏，五年解决温饱，两年巩固提高”建设规划和“有水路走水路，有旱路走旱路，水路旱路都走不通另找出路”的路子，两县的发展出现了历史性转折。三十多年来，在党中央、国务院的亲切关怀和大力支持下，在历届省委、省政府的高度重视和正确领导下，庆阳市县两级党委政府把扶贫开发摆在重要的议事日程，动员带领广大干部群众发扬“甘肃精神”和“三苦”精神，一届接着一届干，一级干给一级看。特别是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》颁布实施以来，我们认真贯彻中央和省上关于“三西”农业建设的一系列方针政策，在国家、省上的大力支持下，结合两县县情，突出项目建设、特色产业开发、扶贫攻坚、社会事业等工作重点，因地制宜、分类指导，狠抓各项措施的落实，县城经济持续快速增长，群众生产生活条件明显改善，农村面貌发生了历史性变化。

一、庆阳扶贫攻坚所取得的成效

一是县城经济综合实力明显增强。两县1983年到2014年底，生产总值由1983年的5886.6万元增加到2014年的178.98亿元，固定资产投资由15145.4万元增加到184亿元；大口径财政收入由313.6万元增加到10.04亿元，小口径财政收入由149.1万元增加到6.71亿元；农业增加值由1890.17万元增加到14.13亿元；规模以上工业增加值由94.25万元增加到35665万元；社会消费品零售总额由3865万元增加到23.18亿元；粮食总产量由6.67万吨增加到51.42万吨。

二是扶贫开发取得明显成效。三十多年来，通过实施全国“八七”扶贫攻坚和两个《中国农村扶贫开发纲要》两县累计投入“三西”专项扶贫资金3.1亿元，实施了整村推进、连片开发、小型水利、种养业基地建设、移民搬迁、劳务输转培训、科技扶贫等重点建设项目，有力地推进了两县的扶贫开发工作。到2014年末，环县、华池2县农民人均纯收入分别由1982年的29.3元、53.3元提高到4782元、5349元，分别增长了163、100倍；贫困发生率分别由1983年的64.3%、59.7%下降至31.5%、24.5%（不同时期的扶贫标准不同），三十年累计减贫53.4万人。两县的小康实现程度分别达到59.56%（环县）和70.2%（华池县）。

三是农村生产生活条件明显改善。围绕改善农村生产生活条件，立足重点乡村，整合项目资金，从群众最关心、要求最迫切的困难问题入手，重点实施了水、电、路、田、移民搬迁（危窑房改造）和生态建设等工程项目，两县累计新打机井345眼、小电井3825眼、东泥窑4.5万眼，建集流场4458处，建设环县扬黄人饮等大型水利工程14处，发展有效灌溉面积1.34万亩；新修10千伏农电线路806.57公里，35千伏农电线路5825公里，实现了村村通动力电、户户通照明电的目标；新修、维修村组砂石道路8404公里，新建漫水桥115座；新修梯田55.3万亩；实施贫困户危窑（房）改造11231户，受益群众达4.3万人次；以三北四期、退耕还林、天然林保护、流域治理为主，共完成水土流失治理780平方公里，建各类淤地坝和拦洪工程226座，植树造林19.5万亩，建沼气池40座，森林覆盖率分别（环县、华池）由1983年的3.8%、21%分别提高到2014年底的8.5%、27.86%。实现了人人用上安全水、户户通上照明电、家家都有口粮田、村村通上沥青路（水泥路）的目标，群众的生产生活条件明显改善。

四是农业产业化水平明显提升。全市上下把调整农业内部结构作为促进农业发展、增加农民收入的关键措施，及时纠正单打一抓粮食生产的片面做法，在农业内部，种植业独撑天下的局面逐渐被打破，农业经济多种经营、特色农业蓬勃发展。按照产业发展布局及区域优势，两县积极调整农业产业结构，大力扶持和培育特色产业，逐渐形成了以草畜、地膜粮食、小杂粮等具有明显区域特征的主导产业，为农民持续增收提供了有力支撑。截至2014年底，共扶持贫困农户累计种植以紫花苜蓿为主的多年生牧草178.35万亩，新建养畜暖棚17.14万座，引进良种畜29.485万羊单位；栽植经济林4.5万亩，种植各类小杂粮143.82万亩，地膜玉米630.5万亩，中药材22.8万亩。目前，两县羊只存栏量达98.31万只。在支持特色产业基地建设的同时，积极培育扶贫龙头企业和专业合作组织，建成规模以上农产品加工龙头企业22户（其中省级5户，市级17户），专业合作组织603个，初步形成了以草畜、牛羊、小杂粮、中药材加工销售为一体的龙头企业群体，农业结构调整和产业化经营迈上了新台阶。

五是科技扶贫和装备水平明显加强。坚持“扶贫先扶智”的思路，把科技扶贫作为智力开发、提升素质、增强贫困户“造血”功能的根本性措施，紧抓不放。先后建成村级文化卫生科技培训中心285处，举办各类培训班3080期，培训乡村干部2.3万人次、农民技术员8.58万人次、贫困户劳动力13.83万人次、“两后生”3870人。畜禽改良、暖棚养畜、疫病防治、温室种菜、节水灌溉、良种推广、果园管理等先进农业技术在贫困户劳动力中得到广泛应用；共引进推广农业先进适用新技术、新品种1879个，农业科技的普及率和对农业的贡献率分别达到85%、52.7%；农用化肥使用量达到9.5万吨，塑料薄膜使用量达到456吨；农业机械化装备水平明显提高，逐步实现了农业机械对传统农业依靠人力、畜力从事劳动的替代；共制定了69个无公害农产品生产技术及产品质量标准，建成35个无公害农产品生产示范基地，已有5大类的46个产品取得了无公害和绿色认证。

六是农村社会事业发展速度明显加快。以关注民生、改善民生为重点，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，突出解决农村“上学难、看病难、看电视难”等民生问题，农村社会事业长足发展。义务教育经费保障机制改革全面推进，“两免一补”政策全面落实，受惠覆盖面达到100%；启动实施了中小学危房改造工程，建成了一批寄宿制学校，在校学生达到2.86万人，适龄儿童入学率和义务教育的普及率分别达到99.75%和98.5%，比1983年分别提高了15个和12个百分点。建立了覆盖县、乡、村的卫生服务体系，新型农村合作医疗参合农民达到40.67万人，参合率达到98.2%，群众看病难、看病贵的问题逐步得到解决。计划生育工作得到全面加强，人口自然增长率、人口出生率分别控制在6.5%和8.67%。农村文化事业空前活跃，建成乡镇文化站33个，村级文化室301个，基本实现了县有图书馆、文化馆，乡有文化站、村有图书室的目标。“农民健身工程”有序推进，群众体育活动有新的气展。广播、电视“村村通”工程深入实施，有线电视用户达到0.79万户，广播、电视人口综合覆盖率达到100%。农村固定电话用户达到3.29万户，电话通村率达到80%。农村社会保障制度全面实施，困难群众生活得到有效保障。

七是走农村帮扶成效显著。“两西”建设开始以来，省市两级就把农村帮扶工作作为加快“两西”农业建设扶贫开发工作的有机组成部分，每年都召开专门会议进行安排部署，从机关单位和厂矿企业抽调干部到贫困乡村帮乡包村，下达了帮扶计划，层层签订了责任书，制定了“不脱贫不脱钩”的实施意见和考核奖惩办法，年终进行检查评比和奖优罚劣。特别是2012年以来在全省范围内开展“双联”活动，各帮联单位普遍对帮扶工作高度重视，将扶贫开发工作视为自己义不容辞的责任，急群众之所急，想群众之所想，帮群众之所需，为双联村办了大量的实事好事，真正发挥了行业力量扶贫的作用，加快了贫困地区的脱贫致富步伐。据统计，多年来，共安排省、市178个单位在两县32个乡（镇）、256个村开展农村帮扶工作，累计为贫困乡村和贫困群众帮办实事4600多件，落实帮扶资金9862.4万元，新修拓宽乡村道路1757.9公里，新打机井819眼、水窖3876眼，新修梯田1.28万亩，架设农电线路104公里，新建及维修村小学24所，资助贫困学生2950名。

二、庆阳扶贫工作的主要做法

1.加强组织领导，靠实工作责任。环县、华池两县是庆阳市最贫困的地区，我们把“三西”农业建设作为全市构建和谐社会、实现全市贫困人口稳定脱贫进而全面建设小康社会的头等大事来抓，强化领导，认真研究，科学决策，狠抓落实。建立完善了工作机制，市、县都成立了领导小组，实行党政一把手负责制；建立了扶贫工作责任制，层层签订责任书，努力做到安排部署到人、项目实施到人，具体责任到人，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作机制；市委、市政府主要领导和分管领导坚持深入基层，访贫问苦现场办公，帮助贫困乡村和贫困户解决实际问题；市、县扶贫主管部门认真履行职责，加强组织协调，创新工作思路，强化扶贫意识，深入调查研究，及时督促检查项目落实情况，及时协调解决工作中的各类困难和问题。

2.加强资金项目管理，努力提高扶贫效益。一是在资金管理上，严格按照《国家扶贫资金管理办法》《甘肃省扶贫资金实施细则》《甘肃省财政扶贫资金专户管理办法》《甘肃省“三西”农业建设专项补助资金使用管理实施细则》《甘肃省财政扶贫资金县级报账制实施细则》和《庆阳市财政扶贫资金报账操作程序》的规定，实行县级报账制，设立财政扶贫资金专户和财政扶贫资金报账专户，封闭运行，专款专用，专人管理，确保投入资金发挥应有的扶贫效益。二是在扶贫信贷资金管理上，加强同金融部门的协作，用于贫困户种养业的小额信贷资金，采取灵活便捷的办法，确保资金扶持到贫困户手中。三是实行项目资金公示公告制。对省上批准下达的所有扶贫资金项目，全部实行向项目村群众公告公示，方可开始实施，避免了随意变更扶贫项目资金、挤占挪用扶贫资金现象的发生，增加了项目资金使用的透明度。四是引入竞争机制。对一些投资额度较大的工程类建设项目实行公开竞标，降低项目成本，加快项目建设进度，提高工程质量，起到少花钱多办事的作用。五是部分项目建立了扶贫资金滚动使用机制。对养殖业项目实行“投羊还羔”、“投牛还犊”的办法投放到农户，滚动发展，不断扩大扶持范围，提高扶贫资金的覆盖率。六是加强跟踪监督检查和审计制度。根据国家、甘肃省扶贫资金管理使用办法，市县两级在抓资金落实到项目的同时，把资金在项目建设过程中的使用支出情况作为监管重点，把项目建设的质量和效益作为资金使用好坏的标准，把资金的管理、使用和效益结合起来，使项目资金发挥了应有的作用。

3.加强资金整合，形成扶贫合力。组织协调市、县有关部门，围绕扶贫工作任务落实，发挥各自优势，认真履行职责，努力搞好配套建设。财政部门及时拨付资金，确保项目资金及时足额到位；审计部门对资金使用情况进行跟踪检查和审计监督，严把扶贫资金投向关；发改、交通、水利、水保、教育等部门集中整合各类资金，有力助推扶贫项目实施。特别是发改、农牧、水务、水保、林业等部门在安排农村基础建设、农民培训、产业开发等项目时，加强了同扶贫部门的沟通联系，尽力和扶贫项目配合实施，确保各类扶贫资金发挥最大效益。在积极争取国家财政、信贷扶贫资金投资的同时，广泛吸收社会帮扶单位、民间组织等社会各类闲散资金，扩大资金来源渠道，拓展扶贫开发领域。同时组织动员群众进行投工投劳，全程参与项目建设，加大自筹资金力度，保证了各类扶贫项目资金的投入量和项目的顺利实施。(www.daowen.com)

4.充分发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统。庆阳市是一个革命老区，华池县是1934年成立的南梁政府所在地，环县是陕甘宁省委、省政府所在地，曾为中国革命做出过巨大贡献，从中也培养了广大干部群众艰苦奋斗、不怕困难的精神。因此，我们把国家、社会各界的帮助和大力支持作为“发酵剂”，充分发挥和调动广大干部群众的积极性、创造性，不等不靠，发扬“人一之我十之”和“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的三苦精神，把改变贫困面貌放在依靠自力更生的基点上。

三、扶贫工作中存在的问题

一是基础条件差，农业效益低。华池、环县两县山大沟深，土地瘠薄，生态十分脆弱。经过多年努力，农业生产基本条件有了一定改善，但靠天吃饭的局面没有从根本上得到改变。随着社会的进步，路、水、电又成为严重制约两县经济发展的瓶颈。目前两县仍有74个行政村不通汽车，出境公路有300多公里属断头路。水资源十分贫乏，饮水困难，特别是华池县西北部的乔川乡、紫坊乡、上里坡和环县北部的山城、四合原、毛井、天池、罗山川、小南沟等16个乡镇，仍有3.666万人，2.89万头大家畜的饮水没有得到根本解决。二是贫困群体庞大。截至2009年底，两县仍有11.37万贫困人口没有解决温饱，占农村人口的25.7 %，已基本解决温饱的低收入贫困人口，由于没有从根本上改变靠天吃饭的被动局面，增收渠道单一，正常年景返贫率在10%~20%左右，因病返贫的占10%~15%，遇到灾年返贫率更高。三是扶持资金短缺。两县是国家扶贫开发工作重点县，经济结构矛盾突出，财政困难状况仍未得到根本解决，后续财源匮乏，财政自给率低，发展相对滞后。虽然国家和省上每年给安排一定数量的支农资金，但是远远满足不了两县目前的农业发展现状和要求，严重制约着扶贫开发进程。四是农民增收制约因素多。目前自然条件、基础设施、人口素质等因素严重制约着农民增收，使两县的产业结构调整步伐缓慢，特色农业发展滞后，农业产业化程度不高，产业化链条“短”而“断”的问题也比较突出，农民收入增幅慢。

四、今后扶贫工作打算

为了深入贯彻落实陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会精神，努力确保两县2020年与全国、全省、全市同步实现小康，市委、市政府在充分调研的基础上，认真贯彻落实陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会精神，提出两县今后三年累计减少贫困人口9.78万人，到2017年两县贫困人口下降到3.38万人，贫困面下降到8%以下，两县基本消除贫困。贫困农民人均纯收入达到5000元以上，年均增长18%；到2020年达到7500元以上。工作重点是：

1.加强基础设施建设，奠定脱贫致富基础支撑。（1）道路建设。新修两县建制村沥青（水泥）路1760公里、自然村道路2936公里、村间断头路、联网路737公里，实现到2016年两县所有行政村、自然村通沥青（水泥）路目标。（2）农网改造升级。治理低电压、供电瓶颈自然村（组）212个，完成三相动力电自然组519个，到2017年，两县自然村（组）的低电压、供电瓶颈改造率达到100%，自然村（组）三相动力电覆盖率达到100%。（3）农村安全饮水。大力实施“一户二场四窑”“一户一口小电井”和“千吨万人”供水工程，3年解决3.0323万户、13.5107万农村人口饮水安全问题，到2017年，两县农村安全饮水普及率达到98%，自来水入户率达到75%以上。（4）易地扶贫搬迁。以自然村、中心村、重点小城镇、县城为依托，对两县居住在塬边咀梢、就地脱贫无望的3707户、15987名贫困群众进行易地扶贫搬迁。（5）危窑（房）改造。两县改造危窑（房）2.2323万户，平均每年改造6537户，到2020年末，亮相危窑（房）改造率达到100%。

2.培育脱贫致富特色产业，持续增加贫困群众收入。持续打好以农民“五变”为牵引的特色产业培育攻坚战。（1）草畜产业。两县三年更新种植紫花苜蓿235万亩，新增肉绒羊386万只、肉牛7.5万头、生猪26万头，建设养畜棚圈5.5万座。到2017年，两县紫花苜蓿留存面积达到619.78万亩，肉绒羊、肉牛、生猪、肉鸡饲养量分别达到600万只、35万头、80万头。畜牧业为两县农民提供人均纯收入达到900元以上。（2）苹果产业。两县每年新栽苹果1万亩以上，到2017年，苹果面积累计达到5万亩，其中挂果面积达到4万亩，苹果产业为两县农民提供人均纯收入800元以上。（3）蔬菜产业。到2017年，两县建成设施蔬菜、高原夏菜和特色瓜菜三大类生产基地，蔬菜总面积稳定在10万亩以上，其中设施瓜菜面积达到1.15万亩，瓜菜为两县农民提供人均纯收入780元以上。（4）苗林产业。深入实施“再造一个子午岭”生态工程，到2017年两县累计完成苗林结合培育90万亩，2020年累计完成180万亩。

3.加大农民教育培训力度，增强贫困群众自我造血功能。建立技术培训到校、到村和入社、入户新机制，开展菜单式培训，每年培训农村劳动力10万人。

4.加快贫困乡村社会事业发展，着力保障和改善民生。（1）落实教育扶贫。到2017年，贫困村义务教育巩固率达到95%以上，学龄前3年毛入园率80%以上，高中阶段毛入学率85%以上。（2）实施卫生扶贫。全面提升两县乡（镇）卫生院和贫困村卫生室服务水平，新建村级标准化卫生室140个，到2017年，两县实现每个乡镇卫生院都有全科医生，建制村标准化卫生室覆盖率达到100%，新农合参合率稳定在98%以上，参合农民住院补偿比例达到60%以上。（3）开展文化扶贫。新建乡（镇）综合文化站24个、“乡村舞台”240个。到2017年，两县乡镇综合文化站、乡村舞台（建制村文化活动室）实现全覆盖。（4）加强农村社会保障。加强农村低保、养老保险与扶贫开发政策有效衔接，逐年提高保障标准，做到应保尽保、应扶尽扶。

5.加强贫困地区生态建设，为扶贫攻坚提供有力支撑。加快毛乌素沙漠边缘荒漠化治理，新修梯田41.44万亩，生态治理80平方公里。扩大天然林保护、退耕还林、三北防护林建设规模，到2017年两县森林覆盖率提高7个百分点。

6.扶持发展文化旅游产业，打造贫困群众增收新亮点。统一规划以南梁为中心的红色旅游景区与延安、照金、马栏等红色景区，配套设施建设，形成历史文化游、黄土风情游、生态风光游、农家体验游、油田景观游等多元发展、相互促进的特色旅游业发展格局。

（庆阳市扶贫开发办公室）