平凉是全省比较贫困的地区之一。多年来，平凉市扶贫开发工作在市委、市政府的正确领导和省扶贫办等有关部门的大力支持下，坚持以科学发展观为指导，以“双联”行动为载体，以整村整乡推进连片开发为抓手，以增加农民收入、改善基础条件、提高农民素质为重点，大力实施六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划，走出了基础先行、产业突破、整村整乡推进、连片开发四位一体的扶贫开发路子，扶贫开发取得了显著成效。

一、扶贫开发概况

1983年，庄浪、静宁两县被列为国家扶贫开发工作重点县，扶贫工作由过去单纯分散的救济式扶贫转向区域性重点扶贫，经过3年停止植被破坏，发展商品经济，改善生产生活条件，取得了区域性扶贫开发工作的初步效果。

1986年，崆峒、华亭、崇信三县（区）被列入全省“老、少、边、穷”重点扶持行列，扶贫开发由区域性重点扶贫转向“输血”与“造血”相结合的开发式扶贫，为全市基本解决温饱打下了坚实的基础。

1994年，按照国家“八七”和全省“四七”扶贫攻坚计划的安排部署，全市把扶贫攻坚的重点放在“一带两片”，即沿关山林缘一带，静宁西北部和崆峒区北部山区西片。1998年，平凉市大胆创新，借鉴世行贷款项目的成功做法，在静宁县七里乡李堡村探索参与式整村推进扶贫开发模式。2001年，国务院扶贫办在静宁县召开了全国参与式整村推进现场会，总结推广了平凉市的做法。与此同时，泾川、灵台两县作为省列非重点县，一些贫困重点乡村进入省列扶贫项目资金扶持范围。至此，全市七县（区）整体纳入到了国家和省上的扶持范围。

2011年，国家实行新的扶贫标准，平凉市七县（区）全部纳入六盘山特困片区，有80.3万人被确定为扶贫对象，得到国家政策资金扶持，扶贫开发工作迎来了重要的战略机遇期。省上在平凉市召开了“全省整村推进连片开发扶贫工作现场会”，对平凉市扶贫工作给予了极大肯定。平凉市扶贫办获得“全国扶贫开发先进集体”荣誉称号。

到2012年年底，全市农民人均纯收入由2001年的1443元提高到4215元，年均增长12.6%；财政扶贫资金总量由3780万元增加到1.35亿元，年均增长10.2%。按照新的扶贫标准计算，贫困人口由2011年的80.3万人下降到65.44万人，减少14.86万人；贫困面由41.6%下降到33.9%。扶贫工作呈现出贫困人口逐年减少，贫困面大幅下降，基础设施不断改善，贫困人口自我发展能力不断提高的良好态势。

二、主要做法及经验

1.以扶贫项目为依托，整合资源，集聚要素，走整村整乡推进连片开发的路子。依托扶贫项目，以连片特困地区为重点，打破行政区域界限，统一规划建设基础设施，集中连片开发特色产业，串点成线，扩线连片，形成整村整乡整区域规模发展的良好格局，有力地促进了农村经济社会快速发展。到2012年年底，全市共实施扶贫开发整村推进项目438个，占重点贫困村总数的48.56%，实施国家级片区开发项目1个，省级片区开发项目6个，整乡推进项目11个。

2.以增加农民收入为目标，因地制宜，开发产业，着力夯实贫困乡村发展的增收基础。按照扩量提质创牌增效和适宜区全覆盖战略，做大做强肉牛、果品主导产业和蔬菜、马铃薯、中药材等区域性特色优势产业，培育形成了“平凉金果”“平凉红牛”两大品牌，实现了基地扩张、龙头带动、产业富民。到2012年，全市牛饲养量达到110.9万头，出栏40万头，居全省农区之首。果园总面积达到210万亩，果品总产量95万吨，被命名为“中国果菜无公害十强市”。贫困群众从草畜果菜等特色产业中获得的收入占到农民人均纯收入的45%。

3.以基础设施建设为重点，加大投入，突破瓶颈，切实改善贫困乡村生产生活条件。紧紧围绕建设“梯田化市”“自来水化市”和“沼气化市”目标，以路、水、电、气、房为重点，通过资源整合，不断加大基础设施建设投入力度，促进了贫困乡村民生条件的有效改善。2012年，贫困地区新修梯田1.17万亩，完成“五改三建”2520户，村内移民480户，建成小型水利工程10处，硬化村社道路118.6公里，建成村文化卫生培训设施39处，发放太阳灶5450台。贫困乡村群众行路难、吃水难、住房难等问题得到了明显改善。

4.以扶志扶智为根本，注重实效，强化培训，全面提高贫困群众自我发展能力。在贫困乡村大力实施科技扶贫入户和“雨露计划”培训工程，推广普及果园标准化管理、肉牛冻配改良、旱作高效农业等先进实用新技术70多项，引进优质苹果、肉牛等优良品种100多个，畜禽良种率达到92%，农作物良种率达到93%。建成绿色苹果、高原夏菜等各类认证基地69.9万亩，认证无公害农产品、绿色食品34个，设施蔬菜种植面积达到2.86万亩。累计培训贫困乡村干部和农民10.2万人次，贫困群众依靠科技增收致富的意识和能力不断增强，科技在扶贫开发中发挥了“催化剂”“加速器”的重要作用。

5.以制度建设为保证，强化监管，规范运作，积极探索扶贫开发工作新机制。一是建立了资金投入整合机制。坚持“统一规划、集中使用、各负其责、各记其功”的原则，最大限度地将扶贫项目与涉农资金整合起来，捆绑使用。“十一五”期间，全市共整合2.6亿元涉农项目资金用于扶贫开发，平均每村110万元。二是建立了社会帮扶工作机制。坚持以“双联”行动为契机，实行领导、部门、干部帮联贫困村制度，省市县乡四级1172个单位联系1359个贫困村，3.05万名干部联系4.57万户贫困户，为贫困村和贫困群众筹办了一批支持产业发展和基础设施建设方面的实事、好事。三是建立了项目资金监管机制。严格执行国家和省上财政扶贫项目资金管理相关规定，切实加强资金监管，全面落实公告公示制、招投标制、县级财政报账制、项目资金审计验收制等制度，从源头上杜绝了随意调项和资金挪用等问题。四是建立了督查考核机制。把扶贫开发作为农业和农村工作的重中之重，纳入党委、政府年度工作考核的主要内容，年初安排部署，半年督查落实，次年考核验收，确保了项目的顺利实施、资金的安全运行和扶贫效益的最大化。(www.daowen.com)

通过多年的实践，我们深切体会到，做好新阶段扶贫开发工作，应当牢牢把握以下四点：一是把群众参与作为工作基础。贫困群众是扶贫开发工作的主体，也是直接受益者。只有尊重群众意愿，充分调动群众参与的积极性，引导群众立足实际选项目、选产业，真正把群众的选择权、参与权、监督权和受益权落到实处，才能增强动力，凝聚合力，推动扶贫开发工作深入开展。二是把发展产业作为首要任务。扶贫开发必须体现“开发”二字，没有开发的扶贫不叫扶贫，没有产业支撑的开发也不叫开发。只有把生产发展放在优先位置，引导和扶持贫困乡村发展有特色、有市场、比较效益高的区域性主导产业，形成贫困群众持续稳定增收的渠道，才能实现贫困地区彻底脱贫。三是与新农村建设紧密结合。整村整乡推进连片开发是贫困地区建设新农村的有效方式，只有将扶贫项目村优先纳入新农村建设试点村、示范村，在工作上一起谋划，在资金上捆绑使用，在力量上统筹整合，以扶贫开发夯实新农村建设基础，以新农村建设提升扶贫开发工作水平，才能使贫困村在增收产业培育、基础设施建设、社会事业发展等方面实现跨越。四是形成齐抓共管的工作合力。扶贫开发不仅仅是扶贫部门一家的事情，而是全社会共同的责任。只有紧紧抓住“双联”行动的有利机遇，充分调动各级各部门和社会各界的积极性，发挥他们在资金、技术、信息等方面的优势，各尽所能，真帮实扶，建立政府、部门、社会“三位一体”的工作格局，才能形成扶贫攻坚的强大合力，加快贫困地区发展步伐。

三、全力开展“双联”行动

“双联”行动开展以来，平凉市坚决贯彻省委重大决策部署，省市县乡四级1158个单位联系1362个贫困村、60个街道社区，30043名干部联系45328个特困户，围绕实现为民富民这一目标，组织开展了进村入户大走访、政策技术大宣讲、解难济困大帮扶、矛盾纠纷大排查、示范典型大培育“五项活动”，全力实施产业富民、扶贫攻坚、基础改善、和谐共建、强基固本“五大工程”，建立健全四级联动、责任管理、双向承诺、全员参与、督查考核“五项机制”，推动双联行动取得了阶段性成效。一是突出富民增收产业培育，促进了农业农村经济快速发展。大力开展“培育产业增收年”活动和实施村村有主导产业、户户有致富门路、人人有致富技能的“三个一”工程。2012年，全市粮食总产量达到110.35万吨，增长10%；牛饲养量、出栏量分别达到110.9万头和40万头，增长4.43%和1.63%；新植果园29.2万亩，总面积达到210万亩，果品总产量95万吨，产值25亿元。特色优势产业收入在农民收入中的占比大幅增加，贫困村农民人均纯收入年增长率高于全市平均水平2个百分点以上。二是着眼改善国计民生，积极措办了一批惠民实事。从解决贫困群众最直接最紧迫的问题入手，各参联单位和干部发挥自身优势，积极争取项目资金，尽力措办惠民实事。改造县乡道路134公里，新建通村硬化路474公里，新建安全饮水工程19处，解决了15.87万人饮水不安全问题，新增沼气户1万户，改造农村危旧房2.1万户。新修梯田25.2万亩，治理水土流失220平方公里。实施校舍安全工程73个，建成农家书屋34个，村级便民服务中心321个，文化活动室194个。实施卫生项目76项，新建县区急救中心7个、乡镇卫生院7所、村级卫生室153个。三是大力加强作风锤炼，进一步密切党群干群关系。坚持地级领导带头宣讲、机关干部入户宣讲，采取灵活多样的形式，先后集中或分散组织宣讲党的十八大精神和党的路线方针政策，特别是强农惠农政策33853场次。组织农业实用技术、务工职业技能等培训14.8万人次。开展矛盾纠纷大排查活动，全市各级共排查化解矛盾纠纷7745条，有效维护了和谐稳定的社会环境。四是建立健全长效机制，促进双联行动深入开展。建立了领导责任机制、四级联动机制、双向承诺机制、全员参与机制、督查考核机制“五项机制”，确保双联行动常态化、长效化开展。

四、今后扶贫开发工作打算

当前和今后一个时期，平凉市扶贫开发工作的总体思路是：紧盯五年基本脱贫、八年全面小康奋斗目标，以“双联”行动为载体，以整村整乡推进连片开发为抓手，以改善贫困乡村基础条件、增加贫困群众收入、提高贫困人口素质为重点，坚持扶贫开发与社会保障“两轮”驱动，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”推进，全力组织实施六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划，着力破解制约贫困乡村经济社会发展的“瓶颈”，加快全市整体脱贫致富步伐，力争年均减贫20%以上，农民人均纯收入年增幅高于全省平均水平2个百分点，2017年实现基本脱贫，2020年与全国全省同步进入全面小康社会。

1.大力培育特色优势产业，在提高农民收入上实现新突破。把加快产业开发作为扶贫攻坚的首要任务，按照扩量提质创牌增效和适宜区全覆盖的要求，大力发展现代农业，全力抓好“5个百万增收工程”，努力培育助农增收产业，力争特色优势产业在农民人均纯收入中的占比每年提高2个百分点。积极扶持壮大龙头企业，鼓励和引导贫困乡村发展各类专业合作经济组织，努力提高产业开发效益。到2016年，全市农民人均纯收入在2011年的基础上翻一番，达到8019元，年均增长17.5%。

2.认真实施片区扶贫攻坚规划，在整村整乡推进连片开发上实现新突破。按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，把扶贫开发与新农村建设、整村推进与连片开发有机结合起来，整合扶贫资源与强农惠农资源，合理捆绑各种涉农资金和社会帮扶资金，全面提高扶贫攻坚整体水平。“十二五”期间，累计实施整村推进175个，实施整乡推进连片开发29个。

3.切实加强基础设施建设，在改善民生条件上实现新突破。突出“路水电气房”建设，大力改善基础设施条件。“十二五”期间，全市所有行政村全部通油路或硬化路，全面实现“梯田化市”“自来水化市”“沼气化市”目标，进一步健全完善农村卫生医疗、文化建设、社会保障等体系，全面落实农村各项政策，确保义务教育、基层医疗、住房保障、社会保障等主要公共服务指标达到或超过全省平均水平。

4.着力抓好农民教育培训，在提升群众自我发展能力上实现新突破。大力实施“雨露计划”“阳光工程”“绿色农业培训工程”、再就业培训工程等农民培训项目，积极推广新品种、新技术、新成果，加快发展设施农业、节水农业、高效农业，提升农业现代化综合装备水平。“十二五”期间，实施农业实用技术培训10万人次，其中培训贫困户“两后生”2.5万人；引进新品种30项以上，新技术50项以上，推广种植面积达到100万亩以上。

5.扎实推进“双联”行动，在构建“三位一体”大扶贫格局上实现新突破。紧紧围绕2016年农民收入实现倍增、2017年实现基本脱贫、2020年实现全面小康的目标，帮助联系县和贫困村修订完善好联村联户中长期规划、奔小康规划和年度发展计划，建立扶贫台账管理制度，健全帮扶长效机制，扩大“双联”参与面，扩展帮扶广度深度，全面落实“六项任务”，突出产业助农增收，积极措办实事好事，确保所联系村户脱贫致富目标的如期实现。

（平凉市扶贫开发办公室）