陇南市位于甘肃南部，东邻陕西，南接四川，是甘肃省唯一的长江流域地区。总面积2.79万平方公里，辖1个区8个县、195个乡镇、3203个行政村，总人口约280.64万人，其中农业人口234.37万人。

陇南自然条件严酷，经济总量小，贫困面大，发展基础薄弱，社会发育不足，是全省贫困人口最多、贫困程度最深、贫困面最大的市，是全国贫困市之一。全市有扶贫重点村2433个、占行政村总数的76%；2011年年底按照2300元的新扶贫标准，陇南有扶贫对象130.47万人，占全国扶贫对象的1.07%，占全省扶贫对象的15.58%，贫困发生率为53.21%，居全省第一。截至2013年年底，全市尚有83.94万扶贫对象。

一、陇南市扶贫开发历史回顾

陇南的扶贫开发工作起始于1986年。从1986年扶贫工作开始以来，历届市委、市政府（地委、行署）按照国家、省上的统一部署，始终把扶贫工作作为一件大事来抓，并针对不同阶段出现的新情况、新问题，不断调整工作思路，积极探索脱贫致富的措施和办法，走出了一条适合陇南特点的扶贫开发之路。

（一）从国列贫困县到扶贫工作重点县

从1986年开始，国家先后将陇南的宕昌、礼县、武都、西和、文县、康县六个县列为国家贫困县进行扶持；1993年，“三西”建设第二个十年向甘肃南部延伸，将陇南的宕昌、礼县、武都、康县四个县列为“两西”扶持县。1995年，六个贫困县被省上列入甘肃“两州一地”扶贫倾斜扶持范围。2001年新世纪国家“第一个十年扶贫纲要”实施之初，国家和省上将陇南的6个贫困县和两当县确定为国家扶贫开发工作重点县，并将成县、徽县25个乡镇163个村列为扶贫开发工作的重点乡村。经国务院扶贫开发领导小组审定的全省扶贫开发工作重点县为43个，陇南7个，占全省的16%。

（二）扶贫工作重点乡镇村变化情况

1997年，省上审定陇南扶贫开发工作重点乡镇204个，贫困村1958个。2001年，省上审定陇南扶贫开发工作重点乡镇224个，占全省919个扶贫开发工作重点乡镇的24.3%；扶贫开发工作重点村2433个，占全省8790个的27.7%。撤乡并镇后，陇南共有195个乡镇，183个扶贫工作重点乡镇。

二、陇南扶贫开发工作主要历程、工作重点、阶段性目标完成情况

（一）救济式扶贫（1986—1988年）

在这三年之中，以全国范围开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发为契机，陇南的地县成立了专门机构，把扶贫开发列入党政工作的重要议事日程。1986年，市上组织人力对全市扶贫状况进行了全面深入的调查摸底，据调查，1985年年底，陇南共有贫困人口154.7万人，贫困面71.83%，农民人均纯收入193元，人均占有粮261公斤。其中六个贫困县贫困人口140.68万人，贫困面82.4%，农民人均纯收入150元，人均占有粮219公斤。这三年扶贫工作的基本状况是贫困面大，贫困程度深，投入少。鉴于以上情况，这三年扶贫开发从解决部分特困人口衣食无着、外出讨要的问题入手，主要采取了“救济式”为主的扶贫办法，向特困户给钱给物，扶持解决畜禽、作物良种和地膜、化肥等最急需、最基本的生产资料，着力提高种养业产量，以求生存之需。这三年共投入扶贫资金6313.6万元，其中财政资金2145.4万元，占33.96%，信贷资金4171.2万元，占66.04%。三年全市基本解决温饱的贫困人口为13.66万人，年均减少4.55万人，贫困人口由154.7万人下降到141.04万人，贫困面由71.83%下降到64.81%，6个贫困县农民人均纯收入由1986年的150元增加到1988年的288元，人均占有粮由219公斤增加到226公斤。

（二）目标式扶贫（1989—1993年）

这一阶段，是从“救济式”扶贫向“开发式”扶贫过渡转折的5年，陇南依据前三年的扶贫工作实践，调整完善了第一阶段的扶贫工作目标和思路，先后制定和实施了以“四个一”（即一人一亩基本田，一户一亩林果园，一户出售一头商品畜，一户输出一个劳动力）为主的到村到户扶贫和规模扶持、区域开发的措施，贯彻落实了国家和省上制定的优惠政策。这5年共投入扶贫资金13755.9万元，其中财政资金5291.9万元，占38.5%；信贷资金8464万元，占61.5%。这5年全市基本解决温饱的贫困人口为32.36万人，年均减少贫困人口6.47万人，贫困人口从1988年的141.04万人下降到1993年的108.68万人，贫困面从64.81%下降到47.12%。6个贫困县农民人均纯收入由1988年的288元增加到1993年的347元，人均占有粮由226公斤增加到245公斤。

（三）攻坚式扶贫（1994—2000年）

在这一阶段，中央出台了“八七扶贫攻坚”计划，省上出台了“四七扶贫攻坚”计划，其核心目标是全国利用七年时间解决8000万农村贫困人口的温饱问题，全省利用七年时间解决400万农村贫困人口的温饱问题。鉴于到2000年年末基本解决农村温饱问题时间紧、任务重、难度大的情形和贫困人口分布集中连片的状况已明显改变，国家提出了扶贫攻坚必须落实到村、落实到户的要求，旨在坚持以贫困村为基础扶持单位，以贫困户为工作对象，把扶贫资金、项目、社会帮扶力量和各项扶贫措施、责任落实到贫困村、贫困户。根据这一要求和陇南实际，1999年，陇南提出了“三个集中”攻坚的思路，即集中扶贫资金和项目，集中时间和精力，集中领导和帮扶力量。2000年又提出了“三个三分之一”的重点倾斜攻坚的措施，即将扶贫资金项目、社会帮扶力量、领导力量向三分之一最贫困的乡、村、户倾斜。从1999年开始，加大对扶贫资金到位、使用、管理和扶贫项目实施的监督、检查力度，从而提高了扶贫资金的使用效果。2000年，陇南财政扶贫资金总额达到全省第一位的水平。这7年是陇南市对扶贫工作认识、思路、工作水平、扶贫领域不断深化、不断完善、不断提高和不断拓宽的7年。从“四个一”的扶贫——规模扶持、区域开发——六条路子（变条件、强基础、推科技、建支柱、抓劳务移民、办企业）——到村到户，“三个集中”“三个三分之一”倾斜和近抓种养和劳务，远抓基础设施、移民和林果，常抓科技和农村二、三产业，实现了从开发式扶贫到开发式、异地式、开放式相结合的转变。这7年全市共投入扶贫资金83998.3万元，其中财政资金32120.3万元，占38.24%；信贷资金51878万元，占61.76%。这7年全市基本解决温饱的贫困人口为90.87万人，年均减少贫困人口12.98万人，其中1998年至2000年三年解决温饱的贫困人口就达60.43万人，年均减少贫困人口20.14万人；全市贫困人口由1993年底的108.68万人减少到2000年年底的17.81万人（未包括返贫的27.24万人），贫困面从1993年底的47.12%下降到7.4 %（如将剩余贫困人口和返贫人口相加则实有贫困人口为45.05万人，贫困面为18.78%）。6个贫困县农民人均纯收入由1993年的347元增加到2000年的861元，人均占有粮由245公斤增加到250公斤。这7年，特别是后3年，充分体现了加大投入、加快进程、全力攻坚的特点，为21世纪扶贫开发奠定了较好的基础，创造了一定的条件。

（四）开发式扶贫（2001年至今）

进入21世纪后，国家提高了贫困标准，2001年，经省扶贫开发领导小组审查和国务院扶贫开发领导小组审定，陇南武都、宕昌、礼县、西和、文县、康县、两当七个县（区）被列为国家扶贫开发工作重点县（区），审定陇南扶贫开发工作重点乡镇224个，占全省919个的24.4%，占陇南乡镇总数的92.6%，审定扶贫开发工作重点乡镇以内的重点村2433个，占全省8790个的27.7%，占陇南总村数的71%；核定贫困人口128.88万人，其中绝对贫困人口38.37万人，低收入人口90.51万人，贫困人口占全省的18%。面对新形势、新任务，陇南各级党政组织和广大干部群众，认真贯彻国家和省上农村扶贫开发纲要精神，坚持把扶贫开发作为农村工作的重中之重来抓，制定了《陇南2001—2010年农村扶贫开发规划》，进一步完善了陇南扶贫开发的新思路，即以扶贫开发总揽农村工作全局，坚持开发式、开放式、带动式、推动式、异地式扶贫的路子，一手抓扶贫开发，一手抓小康建设；一手抓基本解决温饱，一手抓稳定解决温饱，以改善农村生产生活条件和增加农民收入为重点，实行统一规划，分步实施，突出重点，整村、整片、整流域推进的综合开发新思路，加快了扶贫开发的进程，取得了明显的成效。一是贫困人口数量持续下降。2001年至2013年，全市共有131.8万农村贫困人口实现脱贫目标。二是贫困乡村基础设施条件明显改善。十三年来，全市贫困乡村共新修梯田40.85万亩，新增有效灌溉面积50.81万亩、集雨灌溉面积12.62万亩，架设农电线路1113.24公里，新修乡村道路6822多公里，用电难、行路难、流通难的问题得到缓解。三是特色产业开发取得进展。13年来扶持贫困村新发展特色经济林果130.41万亩，薪炭林7万亩，中药材19.67万亩，蔬菜17.05万亩，扶持养牛5.48万头，养羊8.53万只，贫困地方种植业结构开始由粮经二元结构向粮经饲三元结构转变，特色产业收入成为贫困群众的主体收入之一。四是贫困群众生活环境变化明显。2000年以来，共实施农村人饮工程390处，解决饮水困难12.92万人，改造危房5.13万户，修建沼气池1.2万户，购置太阳灶16.9万台，改圈、改厕、改灶4.44万户，极大地改善了贫困乡村群众的生活居住条件，许多乡村的村容村貌发生明显变化。五是劳务移民工作取得实效。十三年来，陇南共向省内外输送劳务移民3.3万户，累计移民达到11.15万人；扶贫部门采取有组织和自发输送相结合的办法，向外输送出劳动力19.61万人次，劳务收入成为贫困村群众增收的主要部分。六是整村整流域开发取得新突破。全市13年共实施整村推进1161个村，覆盖农村人口约21.42万户、96.86万人。

三、陇南扶贫工作的几项阶段性重要举措

（一）“四个一”扶贫工作举措

“四个一”是从群众脱贫致富生产实践中总结出来的。1985年以来，省上把陇南的四县一片（武都、宕昌、西和、礼县和文县临江片）列为贫困地区，从财力、物力上给予扶持，要求在“七五”期间，解决绝大多数群众的温饱问题。为了实现这个目标，把各项扶贫措施落到户上，各级干部进行了认真调查研究，从群众的实践中总结经验、寻求办法。西和县为了尽快找到切合实际的脱贫办法，他们组织干部深入乡村调查研究，总结了一批靠修梯田、养畜、建果园、劳务输出治穷致富的典型。省老区、贫困地区工作领导小组和地委、行署负责同志从西和县的实践中得到启发，肯定了他们的办法，并决定在全陇南加以推广。“四个一”的具体内容是：一人兴修一亩基本田，一户建成一亩林果园，一户一年出售一头商品畜，一户一年输出或转移一个劳动力。1989年，国务院领导同志在甘肃视察工作时，对陇南倡导的“四个一”的扶贫工作措施作了充分肯定，要求我们要扎扎实实抓落实。1988年12月，陇南地委、行署举办“四个一”研讨会，时任地委书记张学忠做了主题报告。此后，陇南兴起了“四个一”工程建设热潮。“四个一”作为陇南阶段性扶贫的目标性措施，在九县贫困乡镇进行了推广，也在省内和省外一些地区进行了放大和推广，可以说这一目标性措施在陇南扶贫开发进程中有特殊意义。(www.daowen.com)

（二）温饱工程的实施

陇南扶贫工作启动以后，为了解决百万农村人口的缺粮问题，陇南在省上政策的大力扶持下，用十五年的时间，狠抓了以地膜玉米覆盖为主的科技增粮措施。主要工作方式是：党委、政府行政推动，农业银行放温饱工程贷款（购买化肥、种子、地膜、农药），乡村干部组织实施，扶贫部门检查督促。15年共发放温饱工程贷款16749万元，实施地膜温饱工程458万亩，直接增产粮食48000万公斤。在此项目推动下，2000年，陇南九县种植地膜粮食面积120万亩，比1995年的40万亩净增80万亩。该项目的实施，极大地缓解了陇南100多万农村居民的严重缺粮问题，对于九县（区）如期实现基本解决温饱的目标意义重大而深远。

（三）外资扶贫项目的实施

外资扶贫项目主要是指20世纪末我国政府利用世行资金开展的继西南、秦巴世行扶贫项目之后的第三期综合性农村扶贫项目，也是陇南第一次利用世界银行资金在扶贫开发领域的有效尝试。项目建设内容主要包括土地与农户开发、农村基础设施、灌溉与水利、劳务输出、机构建设、农村企业、卫生七个分项目。项目提出后，武都、宕昌、礼县、西和、文县、康县六个国列贫困县于1997年6月开始项目的筹备论证，1998年12月，国家计委正式批复了项目建议书，1999年1月10日通过世行正式评估，开始实施先导工程，同年12月正式启动。先后经历了世界银行项目贫困识别团、技术准备团、准备团、预评估团、评估团、可行性研究报告编写、谈判、签约等阶段。2001年，世行将青海省项目资金进行了重新调整和分配，陇南市抓住机遇，徽县、成县、两当县积极论证项目，争取立项。根据世界银行西部扶贫项目督导团《备忘录》的要求和省政府领导批示，2001年8月16日，省扶贫办、省财政厅、省计委、省农行、省审计厅在兰州召开的西部扶贫世行贷款调整项目协调会上，将徽县、成县和两当县纳入项目区，于2002年开始正式实施项目。陇南市西部扶贫世行贷款项目区范围为9县（区）的138个乡（镇）、1543个行政村，分别占全市乡、村总数的57%和45.1%。项目含52个子项目，覆盖12.5737万贫困户，58.4617万贫困人口。项目资金来源由两部分构成，一是世行贷款，二是国内配套资金。

从项目正式启动到现在，陇南西部扶贫世行贷款项目在项目建设期内，在相关业务部门的密切配合下，经过各级项目工作机构的辛勤工作，已全面完成了项目各项建设任务，共完成项目投资73183.28万元；项目农户覆盖率达到99.6%。在完成总投资中，世行贷款28385.68万元，占38.79%；国内配套资金44797.6万元，占61.21%，其中财政扶贫资金12226.3万元，占完成总投资的16.71%；扶贫信贷资金11411.10万元，占15.59%；以工代赈3154.96万元，占4.31%；市县配套资金1156.29万元，占1.58%；部门资金4467.08万元，占6.10%；自筹资金12381.82万元，占16.92%。

世行扶贫项目的运行，使项目区群众的生产生活条件及生态环境得到了明显改善，增加了项目区扶贫资金总量，学习借鉴了国际社会扶贫开发的先进经验，锻炼和造就了一支高素质的外资扶贫项目管理队伍，改善了市县乡三级扶贫项目工作机构的办公条件，提高了项目农户的生产技能和持续发展能力。中国西部扶贫世界银行贷款项目作为陇南市第一次利用外资实施的一项综合性扶贫项目，是成功的。

（四）贫困村灾后重建工作

2008年5月12日，全市遭受了特大地震灾害，“5·12”特大地震是新中国成立以来乃至百年以来陇南发生的最严重的自然灾害，其范围之广、损失之大都是空前的，尤其是广大农村和贫困群众的损失更为严重。地震灾害发生后，市委、市政府紧急部署，全市扶贫部门积极行动，开展抗震救灾，并得到了上级的极大关注和大力支持，国务院扶贫办范小建主任，王国良、郑文凯副主任先后亲临重灾区慰问指导，国务院扶贫办领导一致认为“陇南的地震灾情等同于四川青川县”“陇南的贫困状况大于地震灾情”“陇南是全国贫困地区之一”。时任省扶贫办主任沙拜次力在第一时间赶赴陇南重灾现场，指导抗震救灾工作，并连续5次赴文县、武都、康县重灾乡村指导灾后重建工作。陇南市县区扶贫办利用一个月的时间，在全国率先编制出贫困村灾后恢复重建总体规划，覆盖134个乡镇1558个村、涵盖22类项目、设计投资47.1亿的贫困村灾后重建规划以最快时间呈送到省扶贫办和国家扶贫办领导的案头，为陇南开展贫困村灾后重建提供了先决条件。当年7月初，全省参与式贫困村灾后重建会议在武都区召开，国务院扶贫办王国良副主任亲临会议，并做了指导性培训。同月，全国第一个贫困村灾后重建规划编制试点在武都区汉林乡唐坪村启动，随之实施了全省贫困村灾后重建第一批项目，这种新的扶贫模式，拓宽了扶贫开发的方式和途径，为全国扶贫开发与灾后重建相结合工作创造了经验。2008年年底，国家发改委、国务院扶贫办等部门下发《汶川地震贫困村灾后重建规划》，随后国家贫困村灾后重建计划下达，国家五部委办将陇南市贫困村灾后重建列入专项。在贫困村灾后重建中，全市规划投资44235万元，实施九县（区）355个扶贫工作重点村建设，投资3000万元开展2个贫困乡镇整乡推进建设、贫困村种子、种苗建设和劳务移民培训基地建设。截至2011年9月底，全市共建设贫困村村内道路400.2公里，355个贫困村实现了通电、通水、“五改三建”，耕地恢复全面完成。到2011年底，陇南市贫困村灾后重建工作的总体目标顺利完成。

四、陇南扶贫开发工作经验和启示

回顾总结陇南扶贫开发工作，主要有七个方面的经验和启示：

一是坚持创新机制是基础。坚持在党委领导、政府主导下，把社会帮扶与发挥群众主动性相结合，由行业部门牵头抓总，联系单位全力帮扶，广大贫困群众实干苦干，形成合力抓落实。特别是面对新时期扶贫工作面临的新形势、新任务、新问题，我们坚持以改革创新破解工作难题，激发工作活力。紧紧围绕提高扶贫资金管理水平和使用效益的目标，不断探索、研究、制定既符合上级要求，又能满足客观实际需要的项目资金管理办法和措施，研究下发了《进一步规范扶贫项目调整申报程序的通知》，对调项工作做了更为明确的严格规定，避免了项目实施中的随意性。针对扶贫项目分散、零碎的实际，探索出了项目代建制、中小项目打捆招标制等制度，进一步规范了扶贫项目的实施与管理。为了夯实扶贫基础工作，充实加强基层工作力量，在全省率先建成乡镇扶贫工作站，作为扶贫机制创新的范例在全省推广。针对村级互助金建设、发放、监管等方面的工作需要，与市编制管理部门积极沟通衔接，在全省率先成立了市、县区扶贫互助资金管理中心，具体承担互助资金政策落实、工作指导、人员培训、监测分析、监督检查等职能，落实了人员编制和干部职数，保障了互助资金的健康运行。

二是坚持分类指导是前提。始终坚持因地制宜、分类指导，根据不同区域类型乡村实际，科学制定农村基础设施建设专项规划，有序推进基础设施项目建设，有效改善了贫困乡村生产生活条件，为贫困乡村的长远发展奠定了基础。为了进一步突出扶贫重点，突破扶贫工作难点，近年来，在深入调研论证的基础上，从全市183个扶贫重点乡镇、2433个重点村中，筛选确定了80个特困乡镇、822个特困村，并把贫困程度最深、贫困人口最集中、扶贫工作难度最大的地区划分为25个特困片区，提出了打好特困片区扶贫攻坚战的基本思路，并根据不同片区的实际情况制定符合实际的攻坚规划，采取差别化、个性化的攻坚措施，为打好新一轮扶贫攻坚战明确了主战场和决战区，确定了切合实际的扶贫攻坚路径。

三是坚持整合项目资金是核心。农村基础设施建设事关区域发展，涉及面广，任务艰巨。始终坚持多方筹措资金，采取向上申报争取、整合各类项目资金、组织广大群众投资投劳等方式，较好地解决了建设资金不足的问题，有力推动农村基础设施建设顺利进行。特别是近年来，把资源整合作为推动特困片区扶贫攻坚的关键措施，要求各县区按照工作实际，把大片区划分为若干个小片区，每个小片区连片开发规模至少要达到5个村以上，整合资金至少要达到2500万元以上；要求“90%以上的财政扶贫资金用于特困片区扶贫攻坚，80%以上的涉农资金向特困片区打捆安排”，充分发挥项目资金的规模效应和集约效益，集中力量打好扶贫攻坚战、歼灭战。

四是坚持整村推进是关键。始终坚持把整村推进与整流域推进、片区综合开发有效衔接，以扶贫项目为主导，统筹实施整村推进和新农村建设，涌现出了一大批扶贫整村推进村和新农村建设典型，提高了扶贫开发整体效能，有效改善了贫困乡村整体面貌。

五是坚持示范带动是做好扶贫工作的有效措施。坚持开展科学发展示范点创建活动，建成了一批高标准、高质量扶贫开发和新农村建设示范点，充分发挥示范引导效应，进一步推动了整体扶贫工作水平的提高。

六是坚持加强组织领导是做好扶贫工作的组织保障。特别是近年来，面对艰巨繁重的扶贫攻坚任务，成立了由市委分管领导任组长，市人大、市政府、市政协分管和联系领导任副组长的全市扶贫攻坚行动协调推进领导小组，承担原市扶贫开发领导小组职能，扩大了领导小组成员单位范围，强化了领导小组统筹协调和组织推动职能，并明确要求各县区由党委或政府一把手任县区扶贫攻坚行动协调推进领导小组组长，真正把扶贫攻坚作为头等大事来抓。坚持积极汇报沟通，以两办名义下发了《关于市县（区）领导包抓特困片区的通知》，给25个特困片区都确定了市、县包抓领导，明确了包抓责任，促进领导力量和各种扶贫要素向片区集中，形成合力攻坚的良好态势。

七是坚持大力拓展扶贫工作领域是扶贫工作与时俱进的必然要求。根据时代的发展、形势的变化和人民群众的新期待，不断丰富扶贫工作载体和内容，拓展扶贫工作领域。积极探索电子商务在扶贫开发中的作用，结合“两后生”“一村一名大学生”等培训项目开展电子商务培训，扶持有一定产业基础和条件的贫困村开办网店，积极为贫困群众开辟增收致富新门路。

（陇南市扶贫开发办公室）