一、基本市情

定西地处甘肃中部，素称“陇中”，又有“甘肃咽喉、兰州门户”之称，是古丝绸之路重镇和新欧亚大陆桥必经之地，距省会兰州98公里。陇海铁路及312、310、316、212国道，兰定、兰临高速公路穿境而过，平定、天定高速公路和开工建设的兰渝铁路、宝鸡到兰州的铁路客运专线也途经定西。全市总面积2.033万平方公里，辖安定及通渭、陇西、渭源、临洮、漳县、岷县1区6县119个乡镇，户籍人口302万。耕地770万亩，农民人均2.9亩。地处黄土高原、青藏高原和西秦岭交会地带，大致分为黄土丘陵沟壑区和高寒阴湿区两个自然类型区。全市海拔1420~3941米，年降水量350~600毫米，年平均气温7℃，无霜期109~162天。

定西历史悠久，文化灿烂，是黄河上游文明的重要发祥地之一，自战国秦置陇西郡以来，已有2200多年的历史，曾孕育了马家窑、齐家、寺洼、辛店等灿烂的史前文化。全市有战国秦长城遗址、海内外李氏同胞寻根祭祖的“陇西堂”，还有一批以漳县国家4A级景区贵清山、遮阳山为代表的自然景区和被列入全国百个红色旅游经典景区的红军长征通渭“榜罗会议”和岷县“岷州会议”纪念馆等自然人文景观。

历史上的定西曾经是一块比较富庶的地方，有“天下富庶者莫如陇右”之称，但到了近代，由于自然、社会、战乱等多种原因，使定西成为全国贫困的地方之一。清朝陕甘总督左宗棠曾上书清廷∶“辖境苦瘠甲于天下。”

定西不仅是全国贫困的地方之一，也是全国最早实施区域规模扶贫的重点地区。从1983年国家将定西列入“三西”农业建设重点地区进行扶持以来，定西就掀开了大规模扶贫开发的序幕。改革开放以来，在党和国家的大力支持下，定西历届党委、政府带领全市人民持之以恒改善农村生产生活条件，努力促进农业增产农民增收，全市于1999年实现了整体基本解决温饱的目标，改写了“一方水土养活不了一方人”的历史。进入21世纪以来，我们着眼扶贫开发由解决温饱向全面建成小康迈进的新形势、新任务，牢固树立“大扶贫”观念，在坚持不懈改善生态、加强基础设施建设的同时，着力培育特色优势产业，积极推进区域整体开发，推动扶贫开发不断向纵深迈进，初步形成了产业引领、工业主导、城镇带动的扶贫开发新格局，特别在农村形成了种草养畜—发展沼气—沼渣肥田—增粮增收—改善生态的循环经济模式，初步探索出了一条自然条件严酷地区脱贫致富的成功之路。2008年，定西被确定为全国改革开放18个典型地区之一。2013年，全市完成生产总值252亿元，增长11.3%。固定资产投资511亿元，增长30.2%。社会消费品零售总额83亿元，增长14.4%。大口径财政收入30.7亿元，公共财政预算收入17亿元，公共财政预算支出176.9亿元，分别增长32.1%、30%和19%。城镇居民人均可支配收入15723元，增长10.1%。农民人均纯收入4085元，增长13.1%。

二、扶贫开发的历程和成效

定西作为“三西”扶贫的发源地，首开中国历史上有计划、有组织、大规模开发式扶贫的先河。1983年，国家将定西北部的安定（原定西县）、通渭、陇西、临洮等四县区列入“三西”建设重点地区进行扶持。1986年，国家又将定西南部渭源、岷县、漳县三县列为困难县进行扶持。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，将定西市七县区全部列为国家贫困县进行扶持。2002年，随着《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，国家将定西市七县区全部纳入国家扶贫开发工作重点县进行扶持。回顾定西扶贫开发，大致经历了四个阶段。

第一阶段：综合治理，夯实基础（1983—1993年）。针对农村异常突出的燃料、饲料、肥料短缺和饮水困难问题，坚持走“三条”路子，即“有水的地方走水路，无水的地方走旱路，水旱不通的地方另找出路”，实施了一大批水利、梯田、农电建设和小流域综合治理等项目，使广大群众的生产生活条件得到了明显改善，为实现基本温饱打下了坚实基础。到1993年年底，农村贫困面下降到35%。

第二阶段：调整结构，解决温饱（1994—1999年）。定西改变“就粮抓粮，以粮为主”的老路子，提出“梯田+水窖+科技=稳定解决温饱，调整结构+龙头企业+开拓市场=脱贫致富”的发展思路，坚持因地制宜、突出特色，大力引导群众调整农业结构，将扶贫资金重点投向地膜粮作、马铃薯种植、梯田建设、集雨补灌“四大工程”和洋芋、中药材、畜草、果菜“四大产业”。到1999年年底，历史性地实现了基本解决温饱的扶贫攻坚阶段目标。

第三阶段：创新思路，巩固提高（2000—2010年）。进入21世纪，定西扶贫开发工作按照“顺应天时、遵循自然规律，顺应市场、遵循经济规律，顺应时代、遵循科学规律”的发展思路，将参与式整村推进作为突破口，围绕打造“中国薯都”“中国药都”，把解决绝对贫困人口的温饱问题与解决低收入贫困人口的增收问题相结合，把持续改善生态、生产基本条件与推进社会、文化、科技、教育全面发展相结合，把扶持到村到户的种养业与区域性调整优化产业结构、增强重点乡村经济实力相结合，进一步加快了扶贫开发的进程。到2010年年底，农村贫困面下降到15.52%。

第四阶段：瞄准靶向、精准扶贫（2011年至今）。2011年，按照国家新的贫困标准，统计监测全市农民人均纯收入2300元以下贫困人口115.83万人。定西市扶贫开发工作以国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》、中共中央国务院《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和定西市七县（区）全部纳入国家六盘山连片特殊困难地区为契机，紧紧围绕市委、市政府《关于深入推进“1236”扶贫攻坚行动的实施意见》提出的“一个核心”和“两不愁、三保障”以及实现“六大突破”的目标任务，进一步解放思想、开拓思路、创新机制、转变职能，以精准扶贫为抓手，认真落实“一村一业一单位、一户一策一干部”结对帮扶机制，强化各项措施落实，扶贫开发工作进展顺利。2013年年底，贫困人口下降到了83.92万人，贫困面由2011年底的43.39%下降到31.6%。

经过多年的不懈努力，定西的扶贫开发取得了巨大成就。据统计，1983年以来，国家、省上累计为定西投入各类扶贫专项资金30多亿元，有力地加快了定西的扶贫开发进程，全市扶贫开发取得了显著成效，主要表现在以下方面：

一是贫困人口大幅减少。国家新的贫困标准确定后，全市贫困人口由2011年年底的118.83万人下降到2013年年底的83.83万人，贫困面由2010年年底的43.39%下降到31.6%。全市贫困人口人均纯收入2324元，较上年增长15.1%，增幅高于全市平均水平两个百分点，达到省上目标要求。全市农民人均纯收入由1982年的105元增加到4085元。

二是农村基础设施明显改善。全市119个乡镇均通了等级公路，1829个行政村均通了公路，58.8%（1075个）的建制村通了油路或水泥路；累计建成梯田610万亩，占坡耕地的71.8%；水土流失治理面积7838平方公里，治理程度达46.9%，森林覆盖率提高到12.5%；解决了153.36万人、占农村人口57.6%的饮水安全问题；行政村动力电覆盖率为100%，自然村动力电覆盖率为80.32%；改善了11.08万户村民的居住条件，完成生态移民和易地扶贫搬迁1.86万户9.58万人，农村户用沼气普及率达19.85%。

三是整体推进项目建设成效明显。2003年以来，全市共投入财政专项扶贫资金5.85亿元，累计实施整村推进项目614个。在项目实施中，为有效解决以村为单元实施扶贫开发项目的局限性，从2008年开始，投入财政专项扶贫资金1.49亿元，组织实施连片开发、整流域推进试点项目47个，其中国家级试点2个，省级试点9个，市级试点36个。投入财政专项扶贫资金0.96亿元，实施整乡推进试点21个。投入财政专项扶贫资金0.65亿元，全力推进新农村建设试点工作。通过项目实施，使大部分项目村基本修通了通社砂化道路，人均形成了1亩以上的稳产田，群众饮水难、出行难、农畜产品卖难的问题得到了有效解决，项目村村域经济得到了较快发展。

四是特色优势产业快速发展。坚持把产业扶贫作为由救济式扶贫向开发式扶贫转变、由输血式扶贫向造血式扶贫转变的重要措施，紧紧围绕打造“中国薯都”和“中国药都”的战略目标，着力培育马铃薯、中医药、畜草等特色优势产业，形成了全市产业开发“三足鼎立”的格局，特色优势产业加工链条不断延伸，“种植—加工—物流—贸易”全产业链模式初步形成。全市种植马铃薯面积、产量分别达到300万亩和500万吨，分别位居全国地级市第二和第一；种植中药材面积和产量分别达到100万亩和20万吨，种植面积和总产量均位居全国地级市第一。目前，马铃薯、中医药标准化种植在60%左右，加工能力也占到总产量的60%，全市中医药、马铃薯、草食畜牧业等特色优势产业产值近300亿元，贡献农民人均纯收入60%以上，已初步走出了一条以产业发展解决温饱进而带动脱贫致富的产业化扶贫之路。

五是劳动力素质明显提升。2004年以来，共培训城乡劳动力159.11万人次，输出城乡劳动力748.53万人，创劳务收入345.23亿元。2007年以来，全市投入财政专项扶贫资金0.85亿元，依托市内大中专院校和职业教育基地，对贫困家庭“两后生”进行专业技能培训和有组织的输转，共培训贫困家庭“两后生”2.84万人，其中“一村一名”大学生0.19万名。完成普通技能培训2.56万人，实施“雨露计划”改革试点1.53万人。每年经培训外出务工的贫困劳动力有0.8万人，创劳务收入9000万元以上。累计农民实用技术培训40万人次，增强了贫困群众依靠科技脱贫致富的能力。

六是金融扶贫有序推进。积极鼓励金融部门开展小额信贷，降低贷款门槛，采取资产抵押、农户联保等方式，解决了农户小额信贷问题。完善扶贫产业的金融支持体系建设，加大与金融部门的合作，重点扶持产业化扶贫龙头企业、农民专业合作经济组织和贫困户发展产业。积极争取中国扶贫基金会“中和农信”小额信贷扶贫项目，增加对贫困农户的小额信贷资金。全力落实国家扶贫贴息贷款政策，扩大了贴息资金规模。大力发展村级扶贫互助协会，全市建立扶贫互助协会324个，互助资金总量达到6175.91万元，其中投入财政专项扶贫资金5553.85万元，有效解决了贫困群众发展生产融资难的问题。

七是社会事业全面发展。积极推进基本公共服务均等化，教育、科技、卫生、文化、体育等各项社会事业全面发展。对137个乡镇卫生院进行了改扩建，实现了全覆盖，建成标准化村卫生室598个，占行政村数的32.7%；改造建设校舍165万平方米，消除D级危房88万平方米；建成村文化活动室81个，占4.4%，农家书屋建设实现了全覆盖，广播电视村村通、户户通覆盖率达98.7%；农村低保保障面达19%，新农合参合率达95.9%，重特大疾病救助实现全覆盖，农村各项公共资源服务得到不断优化。

八是社会帮扶全面推进。全市七县区实现了中央国家机关、企事业单位帮扶全覆盖，并积极争取商会、民营企业、社会组织、慈善机构对定西市的帮扶。据统计，2003年以来，全市共争取帮扶资金、物资折合人民币近10亿元。特别是把“双联”行动作为扶贫攻坚的重要载体，共组织省、市、县区、乡镇四级单位、干部及社会各界人士，与贫困村、特困户结成了帮扶对子，各级帮扶单位、干部及社会各界人士多渠道筹措资金23.01亿元，协调贷款12.26亿元，帮办实事2.21万件。

九是贫困人口建档立卡扎实推进。严格按照国家、省上贫困人口建档立卡暨信息动态管理工作的要求，坚持公正、公开、公平的原则，按时按质全面精准完成了扶贫对象识别确认和建档立卡工作，建立健全了贫困人口档案，并将贫困农户的相关信息全部录入了“贫困农户信息管理系统”，做到了“户有卡、村有册、乡有簿、县有档”。

三、扶贫开发的经验(www.daowen.com)

定西是全国扶贫开发的缩影。总结定西30年的扶贫开发实践，主要有以下几条重要经验：

——领导关注和国家支持是推进扶贫开发最根本的动力源泉。定西的发展始终受到党中央、国务院和省委、省政府的高度重视和亲切关怀，得到了国家各部委和省直各部门以及社会各界的大力支持。习近平、胡锦涛、温家宝、贾庆林、刘云山等多位党和国家领导人先后到定西视察指导工作。历届省委、省政府领导都在定西各（县）区建立了联系点，极大地鼓舞了定西人民脱贫致富的勇气和信心。

——不断创新和完善思路是确保扶贫开发科学推进的前提条件。回顾定西的发展历程，从以解决群众生活窘迫的救济式扶贫，到基本解决温饱的基础开发式扶贫，再到以开发优势产业、增加农民收入、稳定解决温饱的综合开发式扶贫，都找准了各个时期、各个阶段扶贫开发的切入点和突破口，为加快不同时期的扶贫开发指明了方向。从提出坚持“顺应天时、遵循自然规律，顺应市场、遵循经济规律，顺应时代、遵循科学规律”的“三个顺应、三个遵循”的工作指导原则，到提出“兴农强工、做大城镇、扩充总量、提升水平”的发展思路和发展战略，有效促进全市扶贫工作在“四化”同步进程中逐步走上科学发展轨道。同时，定西人民在长期的扶贫开发实践中创造并积累了大量宝贵经验，贫困村互助资金、“两项制度”有效衔接、整村推进、“一村一名大学生”培训、“双培双带”基层党建等扶贫模式在定西首创、试点，并在全国交流推广，有的甚至引起全球关注，为丰富和拓展新时期扶贫工作思路提供了有力的借鉴。近年来总结建立的“部门联动”机制、“合作发展”机制、“农户参与”机制、“融资扶贫”机制，促进了扶贫开发的纵深开展。

——科学规划和分类指导是推动扶贫开发的有效举措。综合分析不同区域资源禀赋、经济发展水平和社会发育程度等客观条件，坚持科学有效推进扶贫开发工作。在安定、通渭、陇西、临洮和渭源北部等干旱区，大力开发马铃薯、中药材等特色优势产业，发展舍饲养殖，走生态循环经济发展路子；在岷县、漳县、渭源南部等高寒阴湿区大力开发无污染、高营养、纯天然的绿色产品，大力发展中药材、食用菌和牛羊等主导产业；在洮河、漳河、渭河、关川河沿岸河谷川台区发展以日光温室、塑料大棚为主的设施农业，大力建设亚高原绿色优质农产品生产基地，从而有效增强了扶贫开发的针对性和实效性。

——“三苦”精神和群众广泛参与是搞好扶贫开发的内在动力。在扶贫开发的历史进程中，全市上下始终躬身实践和发扬“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的“三苦”精神和“人一之，我十之；人十之，我百之”的坚强毅力，一届接着一届干，一辈接着一辈干，自力更生，艰苦奋斗，努力改变贫困面貌。各级党委、政府带领广大干部群众积极推行参与式扶贫，通过民主管理和民主参与，发挥贫困群众主体作用，极大地了激发了广大群众自强自立、自我发展的决心和热情。

——社会帮扶是形成扶贫开发强大合力的重要保障。全市上下坚持把进取精神和科学态度结合起来，把自身努力和借助外力结合起来，不断为扶贫开发注入新的活力。认真落实党政机关和国有企事业单位社会扶贫责任，做好国家部委、天津六县区、浙江金华市等东部发达地区的对口帮扶及省、市、县部门、企事业单位的帮扶工作。积极争取国家部委、东部发达省市和大型企业对定西进行定点帮扶。协调组织社会力量，采取多种形式开展社会帮扶活动。特别是“联村联户、为民富民”行动的开展，有力地促进了农业和农村经济发展，形成了“大扶贫”的工作格局。

四、困难和问题

经过30年的不懈努力，定西已步入夯实基础、提升产业、蓄势转型、加快发展的新阶段，但定西市作为全国、全省最贫困的地区，目前仍是一个欠发达地区，经济总量小、人均水平低、贫困人口多、基础条件差的基本市情依然没有根本改变，扶贫开发已进入啃硬骨头、打攻坚战的历史阶段，扶贫开发任务仍然十分艰巨。

一是贫困状况呈现“四个尚未根本改变”。目前，全市仍有贫困人口83.83万人，贫困面31.6%，贫困面分别高于全省、全国5.1和18.5个百分点，贫困人口多、贫困程度深的状况尚未根本改变；全市现有扶贫开发重点乡镇75个，重点村1198个，分别占乡镇和行政村总数的63%和65.5%，贫困区域广、发展难度大的状况尚未根本改变；全市农村年均有30万左右的人处于不稳定状态、返贫率在30%左右，致贫因素多、返贫压力大的状况尚未根本改变；农民人均纯收入分别仅为全省的80%、全国的46%，分别比全省、全国低1008元和4811元，收入差距拉大、相对贫困凸显的状况尚未根本改变。

二是基础设施建设及社会事业发展滞后，扶贫成本高。全市1830个行政村中，有41.2%的村不通水泥路或沥青路，全市12605个自然村中有2481个还未通动力电，占自然村总数的20%；仍有25.84万农村人口饮水不安全；全市人均占有水资源仅分别为全国、全省的1/4和1/2，人均农田有效灌溉面积仅为0.3亩；全市还有近22万户农村危房急需改造，有5.6万户28.1万贫困群众需要移民搬迁；教育基础设施建设滞后，公共卫生服务体系建设滞后。还需改造校舍115万平方米；还有95.6%的行政村（1748个）需修建村文化活动室。据测算，定西的扶贫工作成本比我省其他地区高出5%左右，比其他省份高出30%~40%。

三是产业开发水平低，贫困人口增收难。支撑农民持续增收的产业基础薄弱，资金投入少、产业链条短，农民生产经营的组织化程度低，种养业结构调整还不到位，严重制约农民增收；加之基础教育及职业教育薄弱，优质教育资源不足，人力资源优势没有充分发挥出来，农民就业增收的途径少、渠道窄。

五、今后工作思路

当前和今后一个时期，我们将着眼于同步全面建成小康社会，以习近平总书记、李克强总理视察定西时对扶贫开发工作所做的重要指示精神为指导，抢抓定西7县区整体被国家纳入六盘山连片特困地区进行扶持的历史机遇，牢固树立深入推进扶贫攻坚工作的责任感、使命感和紧迫感，紧紧围绕“一个核心”和“两不愁、三保障”的目标任务，以精准扶贫为抓手，不断完善扶贫开发思路，强化扶贫开发措施，深入贯彻国家新十年扶贫开发纲要，深入实施省委、省政府“1236”扶贫攻坚行动，举全市之力实现“六大突破”，奋力夺取扶贫攻坚新胜利，确保到2016年实现整体脱贫，农民人均纯收入年均增幅18%以上，扶贫对象年均纯收入增幅高于全市平均水平，农民人均纯收入达到7000元以上，在2011年的基础上翻一番，到2020年达到1.2万元以上，与全省、全国同步建成全面小康社会。重点在六个方面实现新突破：

一是在基础设施建设上实现新突破。抓住省上实施通村道路和安全饮水工程建设等机遇，积极整合扶贫、财政、发改、水务等方面项目资金，谋划实施一批“水、电、路、房”等项目，同时稳步推进易地扶贫搬迁和生态移民，帮助贫困群众“换穷貌”，力争到2016年实现农民群众走水泥路、喝自来水、住安全房、用动力电的目标，从根本上改善贫困群众生存发展条件。

二是在特色优势培育上实现新突破。按照“优势更优、特色更特”的发展思路，持续做大做强中医药和马铃薯两大重点产业，不断加快“饮片变药片”“盆景变风景”步伐。中医药产业重点通过抓种植环节、加工环节、仓储环节、流通环节、研发环节、检验检测环节，促进产业转型升级。马铃薯产业重点在良种繁育、精深加工、市场建设、鲜薯仓储、打造品牌等环节上下功夫。同时，坚持把草食畜牧业作为扶贫攻坚的核心产业，强化技术、资金、电力等生产要素保障，努力构建以千家万户养殖为基础、设施规模养殖为方向、种养加一体化循环发展的草食畜牧业发展新格局，持续增加农民产业收入，进一步夯实产业扶贫基础。

三是在智力扶贫上实现新突破。加大对基础教育的支持力度，不断提高义务教育和高中教育质量，力争使更多贫困群众子女通过接受高等教育改变贫困面貌。整合各类培训资源和培训资金，加强标准化培训基地建设，促进技能培训、就业中介、技能鉴定、就业服务“四位一体化”，加快将人口优势转变为人力资源优势。到2016年实现新增“两后生”培训全覆盖，每年输转剩余劳动力60万人以上，实现劳务收入80亿元以上。

四是在金融扶贫上实现新突破。创新融资扶贫手段，全力落实好中和农信小额信贷、双联惠农贷款、世行第六期贷款和国家贴息扶贫贷款政策，并探索用市场经济的办法融资扶贫，着力解决因灾返贫、因病返贫、因学返贫、因婚返贫等问题。

五是在创新扶贫开发方式上实现新突破。坚持扶贫攻坚与新型城镇化建设相结合，重点加快推进小城镇建设，使更多的农村人口转移到城镇、转移到二、三产业，以此来减少农民、富裕农民，走统筹扶贫的路子；坚持连片开发与分类扶持相结合，在大力推进连片整流域扶贫开发的同时，进一步深化“双联”行动，因地制宜、综合施策，制定落实贫困村脱贫规划和贫困户脱贫计划，对扶贫开发各项任务定单位、定人、定点、定责，确保每个贫困乡镇、村都有结对帮扶单位和企业，建立“一户一干部”制度，采取倒排时序办法，做到减贫目标任务、扶贫措施、时间进度、考核验收“四到户”，使扶贫工作对象精准、措施办法精准、摘帽时间精准、考核验收精准，走精准扶贫的路子；坚持政府推动与市场驱动相结合，在不断加大财政投入和政策支持力度的基础上，发挥好政府扶贫资金“四两拨千斤”的作用，促进各类资源要素向贫困地区流动，吸引更多的社会资金参与扶贫开发，走开放扶贫的路子；坚持帮扶支持与自力更生相结合，在千方百计争取国家、省上和社会各界支持的同时，有效整合专项扶贫和行业扶贫资源，有效调动和激发群众的积极性，在加快培育特色优势产业和人力资源开发中不断提高自我发展能力，走“造血”扶贫的路子；坚持资源开发与生态保护相结合，按照全面协调可持续发展的要求，优化空间布局，大力加强生态文明建设，真正做到人口、资源与环境良性循环，走生态扶贫的路子。

六是在靠实扶贫开发责任上实现新突破。坚持把扶贫开发纳入经济社会发展全局，摆上各级党委、政府工作重中之重的位置，在工作部署、政策资金、干部配备上加大倾斜、优先加强。创新责任体系和考核体系，建立健全市上统筹协调、部门配合、县区为责任主体的领导体制和乡镇为重点、规划到村、扶贫到户的工作机制，形成上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系，并把扶贫工作纳入领导班子和领导干部考核内容，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核评价的主要指标，把考核结果作为评价领导班子和干部晋升的重要依据。

（定西市扶贫开发办公室）