参与式整村推进，是在政府的引导和支持下，依靠贫困群众和社会各界广泛参与，对贫困村经济和社会发展统一规划、综合开发、整体推进的扶贫方式。这种扶贫方式经过几年的摸索，基本形成了一套符合贫困地区实际的管理办法和运行机制，实践中显示了强大的活力，深受贫困地区农民群众和广大基层干部的欢迎，被国务院扶贫办确定为新阶段重要的扶贫方式。

一、参与式整村推进方式的形成

（一）参与式整村推进方式的由来

20世纪末，随着市场经济体制的逐步建立和扶贫工作的不断深入，扶贫开发遇到了许多新的情况。与以往相比，一是扶贫对象有所变化。过去主要解决绝对扶贫人口的基本温饱问题，也就是基本的生存生活条件，而新世纪把低收入人口也纳入扶贫的范围，数量多了，工作难度大了。二是扶贫开发的目标有所变化。过去主要解决绝对贫困人口的吃饭、喝水、穿衣、住房为主，而新世纪以增加贫困群众收入，稳定脱贫为主，绝对贫困人口稳定解决温饱为目标，低收入人口脱贫致富奔小康为目标，必须结合实际，分类指导。三是扶贫开发的任务有所变化。过去工作重点是与基本解决温饱有直接关系的修梯田、打水窖、铺地膜、通电修路等硬件建设，而新世纪则要兼顾信息、思路、机制等软件建设，真正要做到“两手抓”，两手都要给力。四是扶贫工作方式有所变化。过去着眼于千家万户的温饱问题，项目大多是当年能见效的小项目，而新世纪要整体规划、分解到县、集中实施，分批解决问题。原有的扶贫方式和管理体制在某些方面与新形势下的工作要求产生了许多新的矛盾。为此，按照省委、省政府的要求和省扶贫领导小组的部署，我省各地都做了一些有益的探索。其中，效果比较明显的是将项目管理与到村到户结合起来进行整村推进的10个扶贫综合示范点。这10个村仅用一年多的时间，农民人均占有粮从建点前的279公斤增加到405公斤，人均纯收入由748元提高到了1332元，试点村干部群众思想观念发生了深刻的变化，村级组织明显加强。我们在国务院扶贫办的帮助下，邀请了以清华大学教授为主的专家组和亚洲开发银行技术援助组，在静宁县炎白村、靳坪村进行了参与式整村推进试点，将国际上通行的参与式扶贫机制与整村推进结合。2001年6月，专家组和各省扶贫办的同志，在北京参加了国务院扶贫办召开的参与式整村推进研讨会，对此种扶贫方式从理论和实践上进行了充分论证。同年9月，国务院扶贫办在我省召开了全国扶贫开发研讨会，重点推广了我省的参与式整村推进扶贫方式。至此，参与式整村推进作为新阶段扶贫开发的重要方式，在我省及全国全面推开。

（二）参与式整村推进的形成，是探索基本解决温饱目标实现后扶贫路子的重大实践

我省扶贫开发大体经历了“三西”建设、全面扶贫和扶贫攻坚三个阶段，在扶贫工作方针上，先后总结推广了“兴西济中”“三条路子”“四个一”“十二字方针”和“三个遵循三个顺应”等成功经验。在扶贫资金和项目管理上先后实行了“项目管理”和“到村到户”的机制。这几个阶段重点在大中型水利工程及解决基本温饱上下功夫，有效缓解了大部分贫困地区的吃饭、喝水问题，部分地区摆脱贫困实现了历史性跨越。随着“四七”扶贫攻坚基本解决温饱目标的逐步实现，下一步扶贫开发怎样搞，成为摆在我们面前的现实课题。为此，我们一方面论证制定事关全局的新世纪扶贫开发纲要，提出了新世纪头10年稳定解决温饱的战略目标；另一方面积极寻求实现这一目标的措施和路子。我们分析认为，要搞好新世纪的扶贫开发工作，一定要充分考虑以下三个方面的新情况：一是在时代发展的客观要求下，解决贫困的标准提高，内涵扩大，更注重消除造成贫困的经济、社会、文化等深层次根源；二是在市场经济冲击下，自给自足的传统生产模式被彻底打破，靠扶持简单的农业生产已无法帮助贫困农民应对农业和农村经济的系统性风险，农民要求组织起来闯市场的愿望十分迫切；三是经过近二十年的大规模扶贫，吃饭问题基本解决，政府能腾出手来，对重点贫困乡村进行全面规划，逐个加以解决。针对新形势下出现的新情况，我们以示范点为突破口，以“三个代表”重要思想为指导，坚持与时俱进，在继承扶贫开发优良传统的基础上，有目的地引入新的办法和措施，突出经济和社会发展整体推进的扶贫效果，在机制创新上下功夫，逐步形成了符合新阶段稳定解决温饱的参与式整村推进扶贫路子。

（三）参与式整村推进力求在充分调动贫困群众积极性上有新的突破

贫困群众是扶贫开发的主体，在扶贫开发这一政府行为中，能否正确处理好政府主导与群众主体的关系，直接影响扶贫开发的成败。在参与式整村推进中，我们坚持群众广泛参与的原则，通过一系列具体方法和措施，实现群众选择、实施、管理项目的主体作用，有效地将过去群众认为是“要我干”的事，变成了现在群众认为是“我要干”“抢着干”的事。具体来说，项目的选择充分尊重了群众意愿，符合当地实际，为群众积极参与实施奠定了基础；组织和依靠群众实施项目，增强了主人意识，确保了项目的顺利进行；建设项目、受益人口、扶贫资金的公开，增强了群众监督的有效性。以公开促公平，在一定程度上体现了社会公正。由于群众既参与了项目的前期选择，又是项目的具体实施者和具体受益人，对国家的投入、自己的投工投劳和受益程度十分清楚，在实际工作中焕发出的热情和干劲是不可估量的。通过实践我们体会到，参与式整村推进，对于确立扶贫开发中贫困群众的主体地位，增强政府引导的效果，提高贫困农户社会化组织程度，完善村民自治，加强基层民主政治建设，促进扶贫开发及小康建设是十分有益的。

二、参与式整村推进的基本方法

参与式整村推进是一项综合性扶贫方式，是以村级经济、社会、文化的全面发展为奋斗目标，坚持开发与发展并举，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。在建设内容上，以发展经济和增加贫困群众收入为中心，力求山水田林路综合治理，教育、文化、卫生、社区精神文明共同发展；在资金投入和扶持力量上，以政府投入为引导，以村级物质资源和劳动力资源为基础，充分调动政府各部门和社会各界的力量。(www.daowen.com)

参与式整村推进的基本方法是逐步形成的，目前所推广的方法是各阶段基本方法的系统组合。第一阶段，以村为单位、以项目管理为载体、以农户实施为基础，将项目管理和到村到户有机结合起来。以规范的项目管理办法，组织实施千家万户的扶贫项目，对项目村的经济和社会发展进行整体推进；第二阶段，引入参与式扶贫理念，充分尊重贫困群众在选择、实施和管理扶贫项目过程中的知情权、选择权、决策权、监督权和管理权，通过村民大会、村项目实施小组实现项目的选择、受益人口的确定及项目的招标采购、财务管理、检查验收、提款报账、监测评价、技术服务等项目实施的全过程；第三阶段，加强能力建设。在参与式整村推进实施中，由于一些贫困群众参与项目决策和实施管理的能力有限，出现了群众参与规划制定和项目实施的质量不高、财务监督不主动等问题。2002年，我们确定了5个项目村作为加强能力建设的试点，突出提高农民素质和增强扶贫资金效益两个重点，进一步深入探索参与式整村推进的后续管理。

参与式整村推进的基本方法主要有以下特点：一是通过村级规划规范项目的选择和实施；二是把项目管理引入村级社会、文化建设，使村级组织建设、民主政治建设及社区精神文明建设，成为扶贫开发的必要条件，进入了项目管理的范围；三是整合扶贫资源，在项目建设上按照“各投其资、各记其功”的办法，明确相关部门和帮扶单位的职责和任务，努力引导一切可用的财力、物力、人力资源，捆在一起集中投入；四是坚持政府引导、群众自发和市场需求三个基本点，扶持和鼓励村干部、党员和能人牵头，农户自愿参加，组建各类农业生产、科技服务、农产品加工流通等公司、中心或合作经济组织，沟通生产与市场渠道。

通过这几年的努力，这种新的扶贫方式在实践中逐步得到贯彻。一些县按照参与式整村推进的内在要求和运行机制，在工作中形成了一整套规范的做法：在政府主导上实行“一体化服务”；在资金配套上力争项目资金和群众贷款“双渠道筹资”；在项目实施和管理上采取村委会负责实施、协会组织经营、农户自负盈亏的“三元化管理”；在村级规划和项目选择上兼顾生产条件、生活条件、社会发育条件和农民增收“四位一体设计”；在工作指导上坚持参与式整村推进与退耕还林、支柱产业开发、小康建设、科技示范园区建设、计划生育“五个结合”。这些来自于实践的好的做法，为参与式整村推进的健康发展奠定了基础。

三、需要研究和解决的几个问题

实践证明，参与式整村推进是稳定解决温饱的有效扶贫方式，是新阶段我们应持续坚持的一种扶贫措施，但毕竟这是一种综合性的扶贫方式，许多方面还需要不断总结、完善和提高，有些问题还需要进一步研究。

一是扶贫资金总量与需求的矛盾。我省现有重点贫困村8790个，按现在整村推进的投资规模，平均每村投入财政扶贫资金70万元，单这一项约需财政扶贫资金615亿元。近年来，国家对我省投入的财政扶贫资金逐年有所增加，每年总量在四五个亿，若全部用于整村推进，完成重点村的推进也需要十一二年的时间。考虑到其他扶贫措施所需的财政扶贫资金，整村推进所需资金的缺口更大，扶贫资金与扶贫任务的矛盾严重制约着参与式整村推进的发展。

二是整村推进规划中的其他扶贫资金缺少保障机制。参与式整村推进的突出特点之一，是整合扶贫资金，将以工代赈、扶贫信贷等资金捆在一起集中投入，以提高扶贫效益。尽管在制定项目村规划时都列入了这些资金，但在实施过程中无法保障落实，县上领导重点抓的村和面上推广的村，这类资金的落实效果大不一样。由于一些项目村其他扶贫资金难以到位，单靠财政扶贫资金，投资强度明显不足，出现了个别项目村“雨过地皮湿”的现象。

针对以上问题，我们正在积极寻求新的解决办法。目前，正在尝试项目村内扶贫资金滚动使用的办法，以增强财政扶贫资金持续扶贫的效益。通过几个村的实践，扶贫资金滚动使用提高了扶贫资金的覆盖面，扩大了扶贫效益，逐步为贫困户建立了“造血”功能，并且促进了农村经济合作组织的发展，增强了集体经济和基层组织的号召力。下一步我们还将逐步探索通过能人带动引进信贷扶贫资金，以缓解资金不足的矛盾。