劳务移民属地管理制度创新，通常会被人们认为仅与法治相关，与德治、善治等不相关。其实不然。德治需要靠道德伦理规范治理，道德伦理规范毫无疑问就是制度；善治也与制度相关，治理理论重要创始人罗西瑙就曾说过：“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排。”^[47]这就表明，无论法治还是德治或善治，都需要制度的支撑；从当下中国的实际出发，完全可以从法治德治善治三种治理方式相辅相成的视角，推进内外劳务移民属地管理制度的创新。

（一）法治：优化立法执法彰显社会公正

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调依法治理。坚持依法治理，就是要加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

2014年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》强调，要畅通农民工维权渠道，加强对农民工的法律援助和法律服务工作。同年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制。上述规定，对促进中国大陆劳务移民的依法治理具有重要的指导意义。贯彻法治原则，需要科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。对内地劳务移民而言，这里重点谈三点拙见：一是在终极目标上，一定要致力于逐步消解城乡之间、区域之间以及当地人与外来移民之间的三个二元结构，不断强化基本公共服务均等化，彰显公平正义的社会主义核心价值；二是在主体客体上，一定要把遵法守纪的绝大多数劳务移民与违法乱纪的极个别流氓无赖严格区别开来，对前者高度尊重其人民主体地位，极力保护，而对后者则应依法惩处，绝不心慈手软；三是在执法过程中，一定要遵从理性严格依法办事，既不能让警力成为维护以权谋私者既得利益、压制劳务移民合理诉求的工具，也不能回避矛盾颠倒是非，让人民群众深恶痛绝的违法犯罪分子逍遥法外。关于外来移民的依法治理问题，当务之急主要是立法问题。例如，“2013年起实施的新出入境管理法中并未涉及对涉外房屋租赁中介的管理规定，也没有关于对房屋租赁双方法律监管的规定”^[48]，应该抓紧补充完善这些方面的具体规定；另外，“随着中国经济可持续发展，跨国移民将如同滚雪球一样不断拓展”，应该未雨绸缪早做准备，抓紧“完善涉外法律法规体系尽快出台移民法”，“完善签证制度抑制流入者阶层下降速度和规模”，“建立外籍人士服务管理长效机制”^[49]。

（二）德治：完善伦理规则增强社会团结

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调综合治理。坚持综合治理，就是要强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》强调，要进一步营造关心关爱农民工的社会氛围。要坚持正确导向，组织引导新闻媒体运用多种方式，加强政策阐释解读，积极宣传农民工工作的好经验、好做法和农民工中的先进典型，对相关热点问题开展及时有效的舆论引导；对优秀农民工和农民工工作先进集体及个人按规定进行表彰奖励，努力使尊重农民工、公平对待农民工、让农民工共享经济社会发展成果成为全社会的自觉行动。这些无疑都是与德治相关的重要规定。在劳务移民社会治理中强调德治或综合治理，除营造良好的德治氛围之外，还要在完善伦理规则上狠下功夫。伦理规则是指生活在一起的人们通过社会舆论、传统习俗和内心的信念来维系的共同生活及其行为的规范和准则。劳务移民社会治理亟待完善的伦理规则主要有两个方面。一方面，要通过整合党纪党规、廉政守则、行政道德、社团章程等完善社会伦理规则。作为劳务移民社会治理工作的领导者和主导者，作为劳务移民社会治理工作的协同者，在劳务移民社会治理工作中，都应该严于律己，宽以待人，充当社会的良心，为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平。对自己，要淡泊明志，清正廉洁；对领导，要为民代言，致君尧舜；对同事，要精诚团结，谦虚谨慎；对君子，要理解支持，厚恩薄怨；对小人，要疾恶如仇，智勇双全。至关重要的是，必须始终以民为本，坚持关心劳务移民、服务劳务移民、尊重劳务移民、相信劳务移民、依靠劳务移民、发动劳务移民、组织劳务移民、联系劳务移民、引导劳务移民、教育劳务移民。另一方面，要通过建立健全市民公约、社区公约、居民守则等完善公共伦理规则。无论是劳务移民本身，还是与劳务移民朝夕相处的本地居民，在劳务移民社会治理工作中，都应该自觉践行富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观。除重视个人自身的道德养成外，大家都需要培育理性平和的心态，特别注意恪守与他人或社会良性互动的相关伦理规则。将心比心，确实不能只要求领导干部关爱劳务移民和其他居民，只要求社会精英慷慨解囊关心弱势群体，而劳务移民和其他居民则充满仇官仇富情结和阶级斗争的心态，甚至以敲诈勒索的方式反对腐败，以设置慈善祭坛的方式诋毁积极投身于公益慈善事业的精英。

（三）善治：出台相关政策增强社会活力

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调系统治理。坚持系统治理，就是要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在当代中国所讨论的善治，既与西方概念有相通或相近之处，也不可完全等同。如果说中国社会主义市场经济是党委领导、政府主导下的市场化，是党委政府与市场组织、各类企业之间的良性互动，那么中国社会建设所说的协同善治，就应该是党委领导、政府主导下的社会化，是政府治理和社会自我调节、居民自治之间的良性互动。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》强调，要创新和加强工青妇组织对农民工的服务，如积极创新工会组织形式和农民工入会方式，将农民工组织到工会中来；以输入地团组织为主、输出地团组织配合，逐步建立农民工团员服务和管理工作制度，积极从新生代农民工中发展团员；各级工会、共青团、妇联组织要切实履行维护农民工权益的职责，通过开展志愿者活动等方式关心关爱农民工及其子女，努力为农民工提供服务。同时，要发挥社会组织服务农民工的积极作用，如按照培育发展和管理监督并重的原则，对为农民工服务的社会组织正确引导、给予支持，充分发挥他们为农民工提供服务、反映诉求、协同社会管理、促进社会融合的积极作用；改进对服务农民工的社会组织的管理，完善扶持政策，通过开展业务培训、组织经验交流、政府购买服务等方式，引导和支持其依法开展服务活动。这些政策规定，对增强社会活力做好劳务移民社会治理工作具有重大的意义。这里再补充两点拙见。一是从宏观政策来说，思想还可以再解放一些，如允许劳务移民能够建立健全自己的社会组织，并引领这些组织走向规范和健康发展的轨道，在劳务移民社会治理中发挥积极的作用，充分调动广大劳务移民参与社会治理的主动性、积极性和创造性。二是从推动宏观政策落实来说，仅仅国家层面有好的宏观政策还不够，还必须有部门视角、地方层面、基层层面好的中观政策、微观政策或实施细则等，将好的宏观政策转化为实实在在的社会行动。

【注释】

[1]邓小平.党和国家领导制度的改革［A］.邓小平.邓小平文选（第2卷）［C］.北京：人民出版社，1994：293.

[2]白居易.立制度［A］.周博琪.古今图书集成（第7册）［C］.北京：中国戏剧出版社，2008：15-17.

[3]中国大陆拥有的移入人口数目一直很低，与庞大的移民到海外的人口相比，有着巨大的“移民赤字”。2012年，仅中国大陆对美国、加拿大、澳大利亚和新西兰四个国家的永久居留移民人数就达到148034人，而同年中国大陆的永久居留证发放数量只有1202张，但这已是中国实行绿卡制度以来的最高值。参见纪伟，王淼，谷棣.中国“移民赤字”触目惊心［N］.环球时报，2014-1-22（7）.

[4]〔英〕梅茵.古代法［M］.沈景一译.北京：商务印书馆，1984：97.

[5]钱锦宇.新中国第一部宪法存疑——关于“五四宪法”历史地位的反思［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2015（1）：49-57.

[6]全国人民代表大会.中华人民共和国宪法（1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过）［N］.人民日报，1954-9-21（2）.

[7]李金磊.24省份出台户籍制度改革方案，部分地区降低落户门槛［EB/OL］.中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2015/09-23/7538631.shtml，2015-9-23.

[8]苏熠慧.城市化进程中国家与流动人口的关系——以深圳市流动人口管理模式的变迁为例［J］.甘肃行政学院学报，2011（2）：66-75.

[9]谢宝富.居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”？——上海居住证积分制的特征、问题及对策研究［J］.人口研究，2014（1）：90-97.

[10]国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见［J］.城市规划通讯，2014（15）：1-3.

[11]张世勇.返乡农民工研究：一个生命历程的视角［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：3（序言）.

[12]陈浩天.农户土地流转需求意愿的假设证伪与模型建构——基于全国20省236村2998个农户的实证调查［J］.干旱区资源与环境，2015（10）：43-47.

[13]田北海，罗卫，彭军.空心化背景下农村社区建设主体的缺失与重构——基于对湖北省的实地调查［J］.学习与实践，2015（7）：96-105.

[14]范东君.农村空心化挑战及其化解之道［N］.光明日报，2015-6-3（13）.

[15]吴厚庆.论土地承包经营权流转后的农业企业家队伍建设［J］.湖南社会科学，2008（6）：117-119.

[16]国务院.国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见［J］.人事天地，2014（11）：53-58.

[17]教育部中国特色社会主义理论体系研究中心（执笔：郑杭生）.抓住社会资源和机会公平配置这个关键——党的十八大报告社会建设论述解读［J］.求是，2013（7）：37-39.

[18]国务院.国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见［J］.人事天地，2014（11）：53-58.

[19]冯飞龙.城镇化进程中农民工教育思考［J］.社会科学家，2014（6）：118-122.

[20]史兰跃.我国就业歧视的认定［J］.赤子，2015（7）：231.

[21]国务院.国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见［J］.人事天地，2014（11）：53-58.(www.daowen.com)

[22]张雪荣.招聘中存在的就业歧视问题［J］.人力资源管理，2014（10）：183-184.

[23]曹义孙，徐航.中国制定“反就业歧视法”问题分析［J］.首都师范大学学报（社会科学版），2015（4）：41-46.

[24]李雄.制定平等就业法推动劳动用工法治化［N］.检察日报，2015-6-16（3）.

[25]中华人民共和国国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告［N］.中国信息报，2015-4-30（1）.

[26]如2010年实施的人力资源社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就使因健康状况每况愈下、就业无望等原因只能被迫返乡的劳务移民，无法实现退出城镇基本养老保险转而加入新型农村社会养老保险的愿望。为此规定解读的人说：即便允许退保，劳务移民也只能得到原来自己缴纳的养老金，无法得到其用人单位为之缴纳的养老金，因后者需留在劳务移民输入地进行社会统筹；而不退保继续缴纳保险金，晚年可得到全部的养老金。

[27]曹冠丽.农民工养老保险制度的立法建议［J］.北方经济，2014（11，中）：287-288.

[28]刘芸.第二次社会转型期我国农民工养老保险权的法律规制［J］.温州大学学报（社会科学版），2014（5）：29-39.

[29]高宁.农民工社会保险现状及对策分析［J］.人民论坛，2013（4，中）：152-153.

[30]朱梅，奇英英.对农民工养老保险运作困境的反思［J］.北方经济，2014（11）：72-73.

[31]祝乃娟.谁来为农民工养老［N］.21世纪经济报道，2015-8-20（4）.

[32]郑功成.中国社会救助制度的合理定位与改革取向［J］.国家行政学院学报，2015（4）：18-22.

[33]魏迎霞.企业福利人性化设计探讨［J］.学术交流，2014（4）：132-135.

[34]王辉.员工福利，合规合理才合适［N］.中国劳动保障报，2015-6-27（4）.

[35]国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见［J］.城市规划通讯，2014（15）：1-3.

[36]国务院.国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见［J］.人事天地，2014（11）：53-58.

[37]在当下的基本公共服务研究中，存在“政府是基本公共服务的提供者”“市场因其趋利性与基本公共服务无关”等观点。但笔者认为，政府主要不是基本公共服务的直接提供者，而是主导基本公共服务的公权机构，即基本公共品生产与基本公共服务的政策制定者（如通过特许经营等方式促使营利型企业主动进行公共品投资与生产）、筹资（指通过政策杠杆向市场和社会筹资）投资（指财政向生产企业出资或向社会组织购买服务）者、组织监管者和终极责任承担者。当然，在个别情况下，政府也需要委托直辖的企事业单位和机构直接生产和供应。除了政府及其所属企事业单位和机构外，市场中的生产型、营利型企业，仍然担负有基本公共品生产的重要职能；社会上的服务型、非营利性社会组织，则主要担负基本公共品供给和公共服务提供的基本职能。

[38]可否以中国不是移民目的地国家为由，狭隘地否认来华务工的外国劳务移民的移民身份，将其笼统地被称之为外国人，进而只注重对他们的严格管治，无视对他们的基本公共服务的提供？这是否符合国际惯例，是否有损高举公平正义旗帜的社会主义国家的形象，是否会对中国的国际关系产生不良影响？此类问题值得斟酌，期望相关立法和决策部门予以高度重视。

[39]牛冬.“过客社团”：广州非洲人的社会组织［J］.社会学研究，2015（2）：124-148.

[40]马黎.和谐氛围让来陕外国人安定居留［N］.陕西日报，2015-1-12（13）.

[41]金锦萍.《社会团体登记管理条例》修改的若干法律问题思考［J］.社团管理研究，2008（3）：1-9.

[42]参见（1）陈刚，吕军.关于我国流动人口公共卫生管理的思考［J］.医学与哲学，2005（8）：14-19.（2）钱振华.社会资本理论视角下的农民工健康问题研究［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2008（2）：1-5.

[43]参见王新.关于产业集聚区流动人口计划生育基本公共服务均等化的思考［J］.知识经济，2015（14）：26-27.

[44]所谓属地管理，是指劳务移民身在何处便由何处管理。劳务移民异地就业工作和生活于输入地，属地管理就是输入地管理。当然，劳务移民的家乡在输出地，不时要回家探望，输入地的属地管理也需要输出地的配合。就输入地而言，劳务移民在工作时的用人单位管理，是机关企事业单位管理或经济管理性质的属地管理；劳务移民在居住、生活时的城镇管理特别是城镇社区（包括用人单位生活小区）管理，是社会管理性质的属地管理。本书研究劳务移民全地域的社会管理，本节重点研究输入地的属地管理。

[45]邹伟，白阳.一项助圆亿万人市民梦的重大改革——公安部副部长黄明就国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》答记者问［J］.农村工作通讯，2014（15）：9-11.

[46]方轻.厦门市社区网格化管理运行现状与对策研究［J］.厦门特区党校学报，2015（3）：22-31.

[47]〔美〕詹姆斯·N.·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，刘小林等译.南昌：江西人民出版社，2001：9.

[48]张晓鑫社区外国人管理问题初探［J］.湖北警官学院学报，2014（9）：40-41.

[49]毛莉.我国外籍人员管理的三大对策［N］中国社会科学报，2014-12-19（A06）.