从1989到1999年，中国劳务移民社会治理政策大致经历了以“控制跨区流动到理性引导流动”为特征的制度变迁。

（一）难堪重压再亮红灯

就地转移如火如荼，跨区流动跃跃欲试，劳务移民大潮汹涌澎湃，给公共交通、社会稳定等带来了巨大压力。于是，1989年，国务院办公厅发出《关于严格控制民工外出的紧急通知》，民政部、公安部发出《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》；1990年，国务院发出《关于做好劳动就业工作的通知》，强调就地消化转移农村富余劳动力，对农村劳动力进城务工从严审批，重点清退来自农村的计划外用工，严格控制“农转非”过快增长；1991年，国务院办公厅发出《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，民政部也发出了《关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》。至此，基本上又回到了就地转移农村剩余劳动力的政策轨道。

（二）大潮再起改弦易辙(www.daowen.com)

1992年邓小平视察南方重要谈话发表后，中共十四大明确提出要发展劳务市场，建立健全农村剩余劳动力城镇转移就业的市场配置机制和自由流动务工模式。在市场经济迅猛发展的推动下，难以遏制的跨地区劳务移民大潮日益汹涌澎湃，高峰时可以达到8000万～9000万人。数以千万计的民工涌向城镇尤其是大城市，涌向沿海经济开发地区如珠江三角洲和长江三角洲等地。流动人口增长在广州、北京、上海和天津等大城市最为明显。^[7]在此背景下，1993年，劳动部发出《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》，强调实现主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现有序化；中共中央出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间有序流动；劳动部《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》中提出，培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。1994年，劳动部提出《关于促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划》，同时下发《关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》，对农村劳动力跨省流动的条件及其权利和义务作了规定。

（三）宽猛相济回归理性

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅批转中央社会治安综合治理委员会《关于加强流动人口管理工作的意见》，继续强调促进农村剩余劳动力就地就近转移，并提出要提高流动的组织化、有序化程度，实行统一的流动人口就业证和暂住证制度，整顿劳动力市场。1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移；国务院办公厅转发劳动部、国家经贸委、公安部、民政部、铁道部、交通部、农业部《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，强调加快劳动力市场建设，建立健全劳动力市场规则，明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规范。1998年，中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中强调，要继续鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移，合理调控进城务工的规模；民政部发出了《关于做好防止和劝返灾民外流工作的通知》；中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次强调要适应城镇和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动；国务院办公厅也转发了劳动保障部、国家计委、建设部、水利部、农业部《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》。