治理理论的形成不是一蹴而就的，它经历着一个不断演进的过程。从20世纪80年代的新公共管理理论到新公共服务理论再到多层治理理论，展示了治理理论不断发展的过程。

（一）新公共管理理论

20世纪80年代，英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方发达国家掀起了一场被称之为“新公共管理”的政府改革运动。新公共管理理论是针对传统的公共行政模式带来的政府僵化和失效等危机，试图在政府运作中引入市场和经济因素，对政府管理模式进行改革，以创造一种新型的公共管理模式。^[16]与传统公共行政理论强调利用程序和规则控制公共管理者不同，新公共管理理论认为公共管理者是专业人士，而政府部门的不良绩效是由于坏制度、不必要的规则和规制严重地制约他们的管理权威和管理能力，公共管理人员因此成为被制度束缚的人。在这种情况下改革策略的设计必须让管理者从政府的繁文缛节中解放出来，放手让管理者来管理。其信条就是“让管理者来管理”^[17]。新公共管理理论强调管理的政治性质，推崇管理的自由化，崇尚管理的市场取向，倡导企业家式的领导者，保证公共管理人员拥有充分合法的权威。

（二）新公共服务理论(www.daowen.com)

新公共服务理论，是以民主社会的公民权、社区和市民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础而发展起来的，其基本内容可概况为五个方面。一是在权力分配方面，政府鼓励社会参与，建立社区组织和互利组织等参与公共事务决策；二是在理论导向方面，新公共服务认为不能简单地将公共服务的消费者定义为顾客，而应该更重视它们的公民特性，不仅要重视它们的意愿与需求，而且要认可它们的公民权利，使公民参与具体的供给过程中来，构建一种公共利益的共享观念，构建共同合作、互相信任的合作机制；三是在权责关系上，顾丽梅认为公共行政人员必须建立一个集体共享公共利益的观念，创造一个利益共享、责任共担的机制；四是政府不仅关注政策和效率，而且要关注政府的服务职责，促使政府与社会之间实现权责的优化分配；五是在目标追求方面，政府不再作为一种企业和经济组织形态出现，不再单纯追求效率，而是希望成为公共利益的维护者。^[18]

（三）多中心治理理论

“多中心治理理论相对于新公共服务而言，在治理主体的选择上更进了一步。它不仅仅是重视社会的作用，而是把社会组织、经济组织放在与政府对等的地位上，通过它们之间的有效合作来进行治理。”^[19]“多中心意味着在社会事务管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府、各级地方政府、各种政府派生组织、各种私人机构以及公民个人在内的多个决策中心”^[20]，通过它们的协商与合作，获得一种主体多元的治理体系。多中心的治理体系中的治理主体有着独立性、依赖性、合作性、竞争性等特点，追求的是统一规则下的合作治理，政府、市场与社会的对等合作表现为网络治理和多层次。而善治是这种多元合作治理形式的最高要求，它要求政府、市场、社会三者寻求公开、透明的合作关系，明确它们在公共产品供给上的权责关系。它是多个治理中心合作的理想状态，希望各个中心尤其是政府能够自觉地分配公共资源，划分权责关系，逐渐淡化主体之间的竞争关系而更多依赖合作关系。在政府主导治理实践和掌握更多的公共资源的现实条件之下，善治要求的对等合作所能依赖的只有市民社会的发展，因此与其说善治是政府的善治，还不如说是社会的善治。