自1989年世界银行在关于非洲发展的报告中重新提出“治理”^[3]概念后，以治理为研究对象的论著大量出现，但对治理这一概念仍没有一个共同认可的定义。^[4]治理理论的提出、兴起与发展与当时的社会环境背景息息相关。

（一）治理理论的兴起

治理理论的提出与第二次大战后西方国家出现的一系列危机有关。一是西方福利国家所出现的管理危机。战后在国家内部，政府为国民提供的高福利政策最终导致政府职能扩张、机构臃肿等问题，财政危机遍布各国，并出现社会分裂和文化分裂，福利社会出现治理危机。二是随着全球化、区域一体化的逐步深入，伴随而来的全球性问题如毒品，跨国犯罪、非法移民、环境保护等问题已对国际社会的管理提出了严峻的挑战，单纯依靠政府的力量已经无法处理这些问题。既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念的治理理论成为一时之选。三是市场和国家的调节机制产生危机。市场机制在发展和提高资源配置效率方面有其优越性的同时，亦产生分配不公、市场垄断等调节失灵现象；而国家调节机制则造成政府规模过度膨胀，机构效率低下，行政信息受阻与失真等缺陷。因此，社会急需新的调节机制。四是市民社会的不断成熟，社会组织集团的迅速发展急需摆脱对政府调节机制和市场调节机制的依赖，需要一种多样化选择。在管理危机、全球化、市场与国家调节机制危机等社会背景下，治理理论开始走上前台。

（二）治理理论的内容(www.daowen.com)

1995年，全球治理委员会对“治理”的界定是：“治理是各种公共团体和个人在协调利益的基础上持续合作，对共同事务所进行的处理。”^[5]就其内容而言，治理主要包括治理的主体、对象、方式和目标。治理的主体，除包括政府外，“还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等等”；治理的对象，包括“现实生产生活中所涉及的事务和活动”；治理的方式，“除了国家的常规手段和方法外，更多的是强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作”；治理的目标，是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。^[6]

（三）治理理论的特点

治理理论主要有五个特点。一是治理的主体可包括政府以及行使权力时得到公众认可的公共部门和私营部门，即治理主体多元化；二是如果政府把原由自己独立承担的责任转移给私营部门或第三部门时未将相应的权力等量移交，治理主体间的责任界限可能存在一定的模糊性；三是无论是公营还是私营部门都不拥有独自解决一切问题的充足能力和资源，治理的主体之间具有权力的互相依赖性和互动性；四是多元化的治理主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，在运行机制上必然表现为自主自治的网络体系的建立，最终必将建立一种公共事务的管理联合体；五是目前公共行政的性质已经不适应治理的时代要求，必须改革政府，重新界定政府的作用范围和作用方式。^[7]