地方政府极力引导社会资本参与到PPP项目中来，充分有效的利用全社会资源，使有限资源达到最优配置，基础设施的公益性和盈利性政府应严格区分开来并进行记录，以便制定合理、长期的项目收益分配机制。因为PPP模式主要是政府以弥补财政资金不足、提高资源的使用效率为目的，通过政府部门与私营部门的合作方式来进行基础设施建设。因此选择PPP项目时必须对项目本身收益做出预测，然后结合项目的性质再确定将来在回收成本的时候，是由政府付费，还是由使用者付费。但是政府不能为了吸引民间资本的进入，而承诺给社会资本方较高的收益，这样会使公众承担较大的成本，容易引起公众的质疑和反对。社会出资方往往会随意抬高项目的收费价格，政府应在项目设计时防止其谋取暴利，损害公共利益；又要吸引社会资本投资者，在项目规划时设计合理的利润保障投资者获利。对于纯公益性的项目，直接给予财政补助；对于能够带来利润的项目，政府可将经营管理权在一定期限内让渡给投资者，并要求投资者公开运营成本。

（一）制定风险和利益分担机制，实现多方共赢

1.构建风险分担机制

PPP项目的风险分担合理与否直接影响该项目能否成功。政府部门和私营投资者在PPP项目中目标不同，政府部门要考虑项目方案的吸引力，合理的风险分担将会增加私营投资者的投资积极性，避免使项目无人参与的尴尬局面。因此，确定合理的风险分担方案，使项目具有强烈的吸引力，才能具有可操作性，有利于PPP项目取得成功。

2.构建利益分配机制

PPP项目能否成功运作的关键是能否合理地进行利益分配，确立科学合理的PPP项目中政府和社会资本应获得的合理的投资回报，建立投资各方共赢的利润调节机制，政府部门要调节资本的盈利空间，一方面保持项目回报率的吸引力，另一方面也要考虑维护公众利益，不能使社会资本获得暴利，使PPP项目的政府补偿在实现投资者要求收益的同时最大化项目社会效益。社会资本则是希望在享受一定利润的情况下，开展核心业务，达到保值和增长的目的。因此私人部门参与PPP项目的努力程度一方面要受到政府提供的激励措施的外在激励影响，同时也受到自身社会责任意识的内在激励的影响。其中内在激励因私人部门个体差异，难以控制。而政府的激励措施更有深远的意义。

（1）合理设计收益分配方案

PPP项目利益分配，是指公共部门、私营部门和公众三者之间的进行利益分配，这需要设计出合理的收益分配方案，使各利益主体都能够从中受益。在进行收益分配时要考虑公私双方职责、风险大小，投资多少等因素，收益会随着承担的风险增大而递增。一方面政府要考虑价格调整机制或补贴保护私营部门；另一方面政府，当总收益大于预期收益时，就要考虑降低价格或提取超额收益归入公共项目基金；对公众而言，总希望能够以低廉的价格享受舒适的服务。

（2）科学制定利益分配标准

PPP项目的收益分配必须与风险规避同时进行考虑：一种是PPP项目实际收益高予预期收益另一种则是项目实际收益过低，导致投资者亏损，被迫退出。PPP项目是以公私双方的合作为基础的，只有双方都能够做好自己的本职工作，才能够更好地实现项目的收益，当双方努力水平越高，PPP项目有可能的更高效益。公共部门的监管力度对项目效率和利益分配起着保障作用，加大监管力度就可以降低私营部门的不道德行为，从而增强社会效益。同时要考虑公众的意见，保障相当高的公众满意度。

（3）设计动态价格支付机制

我们可以通过对私人部门提供的服务与事先制定的服务标准进行对比，以便对服务质量进行绩效指标检测，对于无法达到标准的，采取降低服务费的惩罚措施，并且限时整改。对提高服务质量的表现则给予一定的奖励，以便用来激励私人部门努力提高服务质量。

（4）建立有效激励约束机制

乡村基础设施建设具有公益性，规模大，生产建设耗时长，需消耗大量资金，运行经营成本高昂，政府要在农业产业融合园建设过程中给予税收优惠、财政补贴等方面给予激励政策，还包括金融优惠（如贷款利率）。政府还应制定使用最低经营保证制度的优惠政策，给予农业生产商业经营更多的自由空间，推进农业PPP项目的顺利开展。(www.daowen.com)

（二）创建地方融资平台，拓展PPP融资渠道

1.创建地方融资平台，积极促进转型

我国最近刚刚引入PPP融资模式，很多项目都由地方政府建设，而我国地方政府的财政能力和融资方式必然会对PPP开展产生影响。原有地方融资平台应积极进行转型：首先，政府从行政主体转变为市场基本主体，从投融资政策制定者执行者转变为具体项目建设者和运作者。其次，从政府拨付主体转变成为具体项目的管理者。再次，在PPP项目运作过程中，政府不光出资还要参与项目、资产、资本运作，政府在此项活动中，要负责项目选择，对政府资金和社会资产进行整合，参与项目资产实际运作。政府管理模式发生根本转变，由传统的管理者转变为治理者，融资主体由单一信贷融资变成社会多元融资，地方政府要想获得充裕资源，必须转变服务理念。

2.选择多样模式，开拓PPP融资渠道

地方政府参与PPP项目建设的途径很多，概括起来有以下三种类型：一种是地方直接投资于PPP项目双方以分红获取收益，投资过程中需要引入保险、开发银行等长期低成本资金来开展业务。另一种由地方政府选择有一定实力的资质较好的企业，组成联合股权投资公司，共同开展PPP建设。双方在协议中明确规定政府资本撤出时间，社会资本参与者有权回购政府资本，政府对其在项目建设期间的业绩进行评估，保障社会资本参与者获得一定收益，联合投资公司可以选择施工单位，也可以将工程外包。还有一种是针对特定基础公共服务项目，重新设立PPP专项基金公司，可以由地方融资公司、银行、非银行金融机构等多家以股权或债权形式参与，该公司不仅仅服务于一个项目，在未来政府选择的PPP项目建设中也可以参加管理和运营，项目结束后，分红股息或回收本息后退出，有效降低政府和社会资本经营风险。

（三）完善投融资机制，推进PPP有效运行

吉林省已经建立的具有PPP基金功用的机构目前有两家，分别是吉林省股权基金投资公司和吉林省农业信贷担保有限公司（具体概况如下表）。2015年8月7日注册成立的吉林省股权基金投资有限公司，负责运营吉林省产业投资引导基金，从其涵盖的领域和范围来看，PPP项目可以从中寻求资金融通的机会，从制度和操作层面在机构内部为其设定规范。此外吉林省财政厅注资成立的吉林省国有独资企业农业信贷担保有限公司，在一定程度上也为吉林省农村基础设施项目以PPP模式推进，并鼓励农民参与其中提供了可能性。但综合以上，现阶段吉林省推进PPP模式的应用方面，就配套方案的设计、相关职能机构的设置和内容范围来看并没能体现出专指性、专业性和专效性的特点，有待从规模、数量、功能上加以改进和丰富，更好地适应投融资模式的发展变化。

表15　吉林省省级层面调动社会资本、解决融资难问题的机构介绍

2016年12月，吉林省才与中国PPP基金签署合作设立省级PPP基金的协议。正式的省级PPP基金应该具有规范的运行模式，依托吉林省现有的两家机构，借鉴江苏省PPP基金操作方法，创设吉林省省级PPP基金运作的模式，如下图所示。

课题负责人：李琦

课题组成员：马莹、孔薇、李晶、徐彤、刘家欢、高千珈、石承予

图16　吉林省政府与社会资本合作基金运作模式