2016年12月国家发展改革委员会和农业部发布《关于推进政府和社会资本合作的指导意见》，2017年5月国家发改委和农业部发布又发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，2017年12月农业部发布《关于支持创建农村一二三产业融合发展先导区的意见》，对农业产业融合发展方式提供了思路，党的十九大强调保护生态环境，保障人类与自然环境和平共处，和谐发展，利用有限的、稀缺的、自然资源提供最多的满足人们需要的物质产品和精神食粮，让人民过上日益美好的生活，同时还要让人民赖以生存的环境更美化，没有污染、没有雾霾，提供优美的生态产品。目前政府对农村、农业基础设施投入不足，社会资本没有大规模的进入农业，农村土地确权制度建立为农业领域引入PPP模式奠定了良好的基础，并且具有的巨大市场规模。

（一）整合吉林财政支农资金，提高财政承受能力

1.吉林财政收支状况不佳

地方生产总值和地方财政收入是地方政府财政支农的内在源泉，但吉林省地方生产总值和地方财政收入状况并不乐观。“十二五”期间，吉林省GDP绝对量略有增长，但增速呈现明显的下降趋势，由2011年的13.8%下降到2015年的6.5%（见图11）。2016年，吉林省实现地方生产总值14886.23亿元，在全国31个省份中排名22位，GDP增速仅为6.9%，更是在全国排名倒数第七。

图11　2011—2015年吉林省GDP增长情况

（资料来源：吉林统计信息网）

从财政收入来看，吉林省近五年财政收入持续增长（见表12），但增长率并不是很高（见图13）。2016年，吉林省地方财政收入在全国31个省份中排在倒数第七位，仅为广东省财政收入总量的12.1%、江苏省的15.4%，与发达省份相比差距悬殊，地方财力不强。而对于最能反映地区财政增长潜力的收入增速指标，吉林省为2.8%，排在全国倒数第五位，仅高于山西、新疆、黑龙江、广西四个省份。经济发展水平不高，财政收入水平较低，GDP和财政收入增长缓慢，这种状况成为吉林省财政支持农业发展的最大障碍。

表12　吉林省一般公共预算可支配收入 单位：亿元

*2014年及以前年度为财政部代理发行地方政府债券收入，2015年起为地方发行债券。
（资料来源：吉林省各年政府预算执行报告）

图13　吉林省财政可支配收入主要构成及增长率

中央财政的资金支持是地方政府财政支农的外在动力，但吉林省在取得中央财政支持方面也并不占优势。财政部《2017年中央对地方税收返还和转移支付分地区预算表》显示，2016年，吉林省实际获得中央财政资金支持1882.39亿元，在全国31个省份中排名第20位，在与经济水平相近的黑龙江、辽宁和内蒙古相比明显处于劣势。

表14　吉林省农业财政支出 单位：亿元(www.daowen.com)

*本表中所列财政支农支出是后两列支出的加总，各年度专项支出未统计，只能近似表现吉林省财政支农的规模，并不能完整涵盖所有的支农支出。
（资料来源：《吉林省统计年鉴》）

2.财政支农不断增加但未形成合力

近年来，吉林省认真落实国家各项支农政策，在财政资金并不充裕的情况下，不断加大财政支农投入（见表14）。吉林省2016年财政决算报告显示，2016年吉林省筹措拨付资金303亿元，重点用于支持农业综合开发、高标准农田建设、农业基础设施建设、农业产业化发展和农业科技推广、农业支持保护补贴、农机具购置补贴、农业保险补贴、精准扶贫、精准脱贫、村级公益事业财政奖补等。虽然吉林省支农政策和支农力度可圈可点，但仍存在财政支农资金分散和财政支农模式单一两个方面的问题。一方面，吉林省财政支农资金分散在各个支农项目中，而各支农项目多头管理，相互独立甚至相互掣肘，难以发挥协调和集聚的整合效应，从而降低了整体效益。另一方面，财政支农模式以上级政府支出和基层政府配套的财政直接支出为主，较少采用金融化运作以发挥财政杠杆作用，与社会资本合作的模式更是缺乏，在基层财政能力不强的情况下，财政支农孤掌难鸣。

3.整合财政支农资金，优化财政管理制度

目前吉林省应以三产融合为切入点，以农业产业园为载体，以PPP模式为手段，积极开展以县为主体的支农资金整合，把原来由不同部门管理的资金，如用于农村公路修建、农村沟渠治理、农村危房改造、农村公共服务等统一归口管理，合理安排，科学使用。具体可以从四个方面入手：首先要整合财政支农项目，针对已经存在的项目，做好项目分类管理，加强项目资金运作中的监督和事后绩效评估。针对未来的项目，要做到项目申报阶段的资金整合，明确资金重点投向，以此实现项目的带动性和示范性。同时构建财政支农项目的全过程绩效评估体系，从立项、实施到经费使用，做到事前、事中和事后的全方位监管。其次要优化支农投资模式，一方面，综合目前的粮食直补、小额农贷等金融手段，规范整合金融机构的涉农服务，强化金融在财政支农中的杠杆作用。同时由省政府牵头成立涉农金融的管理决策和监督机构，主要负责协调解决金融运作中的问题，防范农业金融风险。另一方面，合理规划农业现代产业园区，积极探索园区的盈利模式，吸引社会资本的广泛参与，引入PPP模式以促进农业三产融合；再次，在乡村建设过程中，搭建一个统一的支农财政资金管理平台，协调促进农村产业发展、生活环境改善的各项资金的合理分配，农业三产融合园引入激励机制，并将各项农业、农村政策衔接起来，探索财政支农资金整合与使用的新路径，完善财政金融政策体系，提高财政资金使用效益。同时，完善各类支农资金管理办法，整合现有的分散于农业、林业、水利、发改等各职能部门的政策和制度，做好财政支农规划，建立健全财政投融资制度，力争把财政支农制度体系全面覆盖到农村，全部覆盖到农民。

（二）预测优势产业市场前景，研判相关领域收益能力

1.玉米杂粮发展势头良好

吉林省地理位置优越，处于世界黄金玉米带，有利于种植玉米农作物，玉米产量居全国领先地位，为我国商品安全提供保障。玉米播种面积占粮食播种面积的70%以上，据国家统计局公布数据显示，2016年玉米种植面积5567.42万亩，玉米产量2833.00万吨，占吉林粮食产量76.9%，占全国玉米总产量的12.5%，玉米商品量、商品率、人均占有量、出口量在全国范围内均居首位。此外，吉林省还是我国杂粮种植销售大省，2016年杂粮杂豆种植396.69万亩。吉林西部独特的气候条件，集中种植品质优良的杂粮，农业部登记的地理标志农产品有洮南绿，国家质检总局还批准了扶余的四粒红花生、乾安的黄小米、乾安的糯玉米、白城的绿豆、白城的燕麦、白城的向日葵地理标志保护产品。

2.相关产业项目预期收益可观

我国粮食产量连续十二增长，其中玉米增长最多。近12年从玉米种植面积到产量都大幅度增加，其增长量占全国粮食产量增长量一半以上。2017年11月下旬以来，东北玉米价格上涨，南方市场小幅跟涨，东北本地的深加工企业利润较高，大规模收购，同时南方部分农产品加工企业和部分饲料加工企业到玉米生产地区建场，收购、存储、加工优质玉米，极大提高了玉米价格，导致玉米价格持续攀升。近几年玉米及替代品进口逐年增加。2015年，我国从国际市场进口玉米473万吨，比上年增加将近一倍，目前我国农产品供给和百姓需求矛盾突出，促进农业内部三产融合发展是解决这一问题的关键。